Sécurité et terrorisme : analyse juridique de la proposition de loi Rodwell 2026

I. Origine et finalité de la proposition de loi sur la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d’attentat

1. Le rapport n° 2468, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 février 2026, est présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République par le député Charles Rodwell. Il porte sur la proposition de loi n° 2180 visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d’attentat. Le texte s’inscrit dans la dix‑septième législature et fait suite à une première version déposée sous le numéro 1719.

2. Le rapporteur justifie la proposition de loi par une série de faits criminels et terroristes récents, présentés non comme de simples « faits divers » mais comme des événements révélateurs de lacunes du droit existant. Sont notamment évoqués : l’assassinat de Philippine Le Noir de Carlan en septembre 2024 par un ressortissant marocain sous obligation de quitter le territoire français (OQTF), déjà condamné pour viol et libéré d’un centre de rétention administrative (CRA) quelques jours avant la réception du laissez‑passer consulaire ; le meurtre de Lino Sousa Loureiro à Mulhouse le 22 février 2025 par un terroriste algérien en situation irrégulière, incarcéré pour apologie du terrorisme et également sous OQTF ; l’attaque au pont de Bir‑Hakeim en décembre 2023 par un individu connu pour son islamisme radical et ses troubles psychiatriques ; l’assassinat de la policière Stéphanie Monfermé à Rambouillet en avril 2021 par un individu radicalisé en ligne et souffrant de graves troubles psychiatriques.

3. La proposition de loi vise à adapter le droit aux nouveaux profils terroristes, qualifiés de profils « hybrides », combinant radicalisation en ligne et troubles psychiatriques. Le rapport rappelle qu’entre 2023 et 2025, sur 43 individus impliqués dans des projets d’attentats djihadistes en France, 10 présentaient des troubles psychiatriques, dont deux des quatre auteurs d’attentats mortels. Il s’agit également de tirer les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel de plusieurs dispositions de la loi n° 2025‑796 du 11 août 2025 visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d’une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive.

4. Le rapport insiste sur le caractère très travaillé du texte, élaboré « de longue haleine » par des parlementaires, dont Michel Barnier et le rapporteur, en collaboration étroite avec les services du ministère de l’Intérieur et le Conseil d’État. La première version (n° 1719) a fait l’objet d’un avis du Conseil d’État n° 409914 du 25 septembre 2025, reproduit en annexe, et le Gouvernement a également saisi le Conseil d’État sur des dispositifs relatifs à la rétention en CRA (avis n° 410295 du 18 décembre 2025). La rédaction finale de la proposition de loi n° 2180 tient compte des analyses et recommandations du Conseil d’État.

II. Un équilibre recherché entre prévention des atteintes à l’ordre public et libertés constitutionnelles

5. Le rapporteur met en avant la recherche d’un équilibre juridique fondé sur la jurisprudence constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel rappelle que l’objectif de lutte contre le terrorisme participe de l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public, tout comme l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière participe de l’objectif de sauvegarde de l’ordre public. Il incombe au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties : liberté d’aller et venir, liberté de consentir aux soins, droit au respect de la vie privée, droit de mener une vie familiale normale.

6. Cet équilibre juridique doit se traduire par un équilibre politique « fondé sur la responsabilité et l’efficacité ». Le rapporteur met en garde contre deux dérives : l’affaiblissement des dispositifs au détriment de la sécurité, et la radicalisation du texte par des amendements qui l’exposeraient à une censure constitutionnelle et priveraient les services du ministère de l’Intérieur d’outils opérationnels jugés nécessaires. La proposition de loi est donc construite comme un compromis entre exigence de sécurité et sécurité juridique.

7. Les articles de la proposition de loi sont classés en trois catégories : d’abord, le perfectionnement de l’arsenal antiterroriste et la prise en charge des profils hybrides (articles 1er à 4) ; ensuite, le renforcement de l’efficacité des dispositifs de prévention et de lutte contre le terrorisme, notamment via les MICAS et les visites domiciliaires (articles 5 et 6) ; enfin, la consolidation du cadre juridique de la rétention administrative des étrangers auteurs de crimes ou délits graves, en particulier après la décision du Conseil constitutionnel du 7 août 2025 (articles 7, 8 et 8 bis).

III. Article 1er : Injonction d’examen psychiatrique et profils « hybrides »

8. L’article 1er insère un nouvel article L. 229‑7 dans le code de la sécurité intérieure (CSI) et crée une injonction d’examen psychiatrique prononcée par le préfet. Cette injonction ne peut être mise en œuvre qu’aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme et à la double condition qu’il existe des raisons sérieuses de penser que la personne : a) constitue une menace grave pour l’ordre et la sécurité publics du fait de son adhésion à des théories incitant ou faisant l’apologie du terrorisme ; b) présente des agissements susceptibles d’être liés à des troubles mentaux, identifiés par l’avis d’un psychiatre fondé sur l’ensemble des données disponibles.

9. La procédure se déroule en deux phases. Dans la première phase, le préfet enjoint la personne de se soumettre à un examen psychiatrique dans un délai fixé par arrêté, qui ne peut être inférieur à quinze jours sauf urgence. Le psychiatre est choisi par l’intéressé sur une liste établie par la cour d’appel (amendement CL78), et ne doit pas l’avoir eu comme patient dans les dix dernières années. La personne peut saisir le juge administratif dans un délai de 48 heures pour demander l’annulation de la décision ; le juge statue dans un délai de 72 heures. Le Conseil d’État estime que cette première phase ne méconnaît pas l’exigence de consentement aux soins, la liberté d’aller et venir ni le droit au respect de la vie privée, sous réserve des garanties prévues.

10. Dans la seconde phase, si la personne refuse de se soumettre à l’injonction, le préfet peut saisir le juge judiciaire pour demander une admission provisoire en soins psychiatriques sans consentement, d’une durée maximale de 24 heures, strictement limitée à la réalisation de l’examen. Le juge peut autoriser le recours aux services de police ou de gendarmerie pour exécuter la décision, avec des conditions inspirées des visites et saisies de la loi « SILT » : impossibilité d’intervenir entre 21 heures et 6 heures, exclusion des lieux protégés (mandats parlementaires, avocats, magistrats, journalistes, domiciles des personnes concernées), établissement d’un procès‑verbal et possibilité d’appel non suspensif devant le premier président de la cour d’appel dans un délai de 48 heures.

11. À l’issue de l’examen, un certificat médical est établi. S’il fait apparaître des troubles mentaux compromettant la sûreté des personnes ou portant gravement atteinte à l’ordre et à la sécurité publics, le préfet peut prononcer une admission en soins psychiatriques sur le fondement de l’article L. 3213‑1 du code de la santé publique. Un amendement CL56 précise que l’admission sans consentement d’une personne n’ayant pas donné suite à l’injonction ne peut être autorisée par le juge judiciaire que si l’avis médical initial fait état de troubles psychiatriques suffisamment caractérisés. Le rapport souligne que ce dispositif répond à un double objectif : protection de la santé des personnes concernées et prévention des atteintes à l’ordre public.

12. L’article 1er étend également la dérogation à l’obligation d’identification des auteurs de décisions administratives (article L. 212‑1 du code des relations entre le public et l’administration) aux avis administratifs pris en matière de prévention d’actes de terrorisme, de trafic de stupéfiants ou d’actes d’ingérence, afin de garantir l’anonymat et la sécurité des agents et professionnels impliqués.

IV. Article 2 : Rétention de sûreté terroriste

13. L’article 2 crée une rétention de sûreté terroriste en insérant les articles 706‑25‑23 à 706‑25‑25 dans le code de procédure pénale. Cette mesure, calquée sur la rétention de sûreté de droit commun (articles 706‑53‑13 à 706‑53‑22), peut s’appliquer, à titre exceptionnel, aux personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle d’au moins 15 ans pour des crimes terroristes d’atteinte aux personnes. L’amendement CL60 précise que sont visés les crimes mentionnés au 1° de l’article 421‑1 du code pénal (atteintes volontaires à la vie et à l’intégrité, enlèvement, séquestration, détournement de moyens de transport, lorsqu’ils sont de nature terroriste).

14. La rétention de sûreté terroriste suppose que, à l’issue de la peine, la personne présente une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive, résultant à la fois d’un trouble grave de la personnalité et d’une adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme. La situation est évaluée par la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, après un placement de six semaines dans un service spécialisé d’observation et une expertise médicale par deux experts. La commission doit vérifier que la personne a bénéficié, pendant l’exécution de sa peine, d’une prise en charge médicale, sociale et psychologique adaptée.

15. La rétention de sûreté terroriste ne peut être prononcée que si aucune autre mesure moins attentatoire à la liberté n’est suffisante : inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes, injonction de soins, surveillance électronique mobile, suivi socio‑judiciaire, surveillance judiciaire ou mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion. La décision est prise par la juridiction régionale de la rétention de sûreté, pour une durée d’un an renouvelable, et peut être transformée en surveillance de sûreté. Le rapport souligne que le dispositif reprend les garanties constitutionnelles identifiées par le Conseil constitutionnel en 2008 : adéquation du champ d’application, nécessité et proportionnalité, avec un contrôle permanent de l’autorité judiciaire et la possibilité de mettre fin à tout moment à la rétention.

V. Article 3 : Extension de la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion

16. L’article 3 modifie l’article 706‑25‑16 du code de procédure pénale pour étendre la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion aux personnes condamnées à une peine privative de liberté d’au moins dix ans pour des infractions de droit commun, lorsqu’elles présentent, à l’issue de leur peine, une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de commission d’un acte de terrorisme du fait de leur adhésion à des théories incitant ou faisant l’apologie du terrorisme. Il s’agit de répondre aux cas de radicalisation en détention de criminels de droit commun.

17. La mesure, créée par la loi n° 2021‑998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement, est ordonnée par le tribunal de l’application des peines de Paris, sur réquisition du procureur de la République antiterroriste, après avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté. Elle est valable un an, renouvelable dans la limite de cinq ans (trois ans pour les mineurs), sous réserve d’éléments nouveaux ou complémentaires. Le Conseil constitutionnel a jugé ce dispositif conforme à la Constitution, en raison de la cumulativité des conditions, de la nécessité stricte de la mesure et des garanties procédurales. La commission adopte l’article 3 sans modification.

VI. Article 4 : Information des préfets et des services de renseignement dans le cadre des soins psychiatriques sans consentement

18. L’article 4 modifie plusieurs dispositions du code de la santé publique (articles L. 3211‑11‑1, L. 3211‑12‑7, L. 3212‑5 et L. 3212‑9) afin d’améliorer l’information des préfets et des services de renseignement concernant les personnes faisant l’objet de soins psychiatriques sans consentement, en particulier lorsqu’elles représentent une menace grave pour la sécurité et l’ordre publics en raison d’une radicalisation à caractère terroriste.

19. D’une part, le texte prévoit que, dans le cadre d’une mesure de soins sur décision du directeur d’établissement (SDDE), le préfet soit informé, comme en cas de soins sur décision du représentant de l’État (SDRE), des autorisations de sortie de courte durée non accompagnée (jusqu’à 48 heures), au moins 48 heures avant la date prévue. D’autre part, il étend aux sorties de courte durée la possibilité, déjà prévue pour les admissions et levées de mesures, de communiquer aux préfets et aux services de renseignement les données d’identification et administratives des personnes radicalisées suivies en soins sans consentement (article L. 3211‑12‑7).

20. L’article 4 rétablit également un II à l’article L. 3212‑5, supprimé en 2016, pour imposer l’information du préfet en cas de modification de la forme de la prise en charge dans le cadre d’une SDDE, et complète l’article L. 3212‑9 pour que le préfet soit systématiquement informé de la levée d’une mesure de soins psychiatriques prise sur décision du directeur. Un amendement CL65 corrige une erreur matérielle. L’ensemble vise à assurer un suivi continu des personnes présentant une radicalisation à caractère terroriste et des troubles psychiatriques, en articulant soins et prévention des atteintes à l’ordre public.

VII. Article 5 : MICAS, sursis à exécution et appel en matière de visites domiciliaires

21. L’article 5 modifie les articles L. 228‑2, L. 228‑4, L. 228‑5 et L. 229‑5 du code de la sécurité intérieure. En premier lieu, il introduit la possibilité, pour le ministre de l’Intérieur, de présenter une demande de sursis à exécution à l’appui d’un appel contre un jugement annulant le renouvellement d’une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) prévue à l’article L. 228‑2 ou à l’article L. 228‑5. La demande doit être formée dans le délai d’appel de 48 heures et a un effet suspensif limité au temps nécessaire pour statuer, sans pouvoir excéder 72 heures. La durée totale de suspension de l’exécution du jugement ne peut dépasser cinq jours.

22. Ce mécanisme vise à éviter que des personnes échappent à toute surveillance administrative entre l’annulation du renouvellement par le tribunal administratif et la réformation du jugement par la cour administrative d’appel. Le rapport souligne que le taux de réformation des jugements annulant le renouvellement des MICAS atteint 57 %, alors que les délais d’examen en appel peuvent dépasser un an. Le Conseil d’État considère que l’objectif poursuivi est d’intérêt général et rappelle que le Conseil constitutionnel a admis des prolongations très limitées de la durée des MICAS, inférieures à sept jours, pour prévenir les détournements de procédure.

23. En second lieu, l’article 5 ouvre à l’autorité administrative la possibilité de faire appel de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention refusant l’exploitation des documents et données saisis lors d’une visite domiciliaire aux fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme (articles L. 229‑1 à L. 229‑6). Cet appel, à former dans un délai de 48 heures, n’est pas suspensif et le premier président de la cour d’appel de Paris statue dans un délai de 48 heures. La commission adopte un amendement CL67 excluant du champ du sursis à exécution les mesures de contrôle prévues à l’article L. 228‑4, déjà susceptibles de référé‑liberté avec un appel examiné en 48 heures.

VIII. Article 6 : Encadrement du changement de nom et de prénom à l’état civil

24. L’article 6 modifie les articles 60 et 61‑3‑1 du code civil, ainsi que les articles 706‑53‑8, 706‑25‑10 et 706‑25‑12 du code de procédure pénale, afin d’encadrer la procédure de changement de nom et de prénom et de lutter contre les stratégies de dissimulation d’identité et les identités multiples. Il réserve le changement de prénom et le changement de nom par la procédure simplifiée de l’article 61‑3‑1 aux personnes dont l’acte de naissance est détenu par un officier d’état civil français. Lorsque la personne dispose d’un acte de naissance étranger, le prénom ou le nom demandé doit être identique à celui figurant sur cet acte.

25. L’article 6 impose la production d’un extrait de casier judiciaire pour les demandes concernant un majeur ou un mineur de plus de 13 ans et précise que l’officier d’état civil peut saisir le procureur de la République lorsque le casier révèle une condamnation pour infraction terroriste, pour infraction sexuelle sur mineur, pour violation d’une interdiction de sortie du territoire ou pour manquement aux obligations de contrôle du retour sur le territoire national. Le Conseil d’État estime que l’objectif de prévenir l’obtention d’identités multiples constitue un motif d’intérêt général et que l’encadrement des conditions de changement de nom ne se heurte à aucune exigence conventionnelle ou constitutionnelle, la CEDH admettant des restrictions légales pour assurer un enregistrement exact de la population et sauvegarder les moyens d’identification personnelle.

26. Le texte prévoit en outre l’information du ministère de l’Intérieur et des services de police ou de gendarmerie des changements d’état civil des personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes et au fichier des auteurs d’infractions terroristes, afin de mettre à jour le fichier des personnes recherchées. Il permet au procureur de la République et au juge d’instruction de procéder d’office à la rectification ou à l’effacement des informations inexactes ou devenues inutiles dans ces fichiers. La commission adopte sept amendements rédactionnels du rapporteur.

IX. Articles 7, 8 et 8 bis : Rétention administrative et exigences de l’article 66 de la Constitution

27. L’article 7 rétablit la base légale permettant le maintien en rétention administrative pendant 210 jours des étrangers condamnés pour des infractions à caractère terroriste : ceux frappés d’une interdiction du territoire pour des actes de terrorisme (titre II du livre IV du code pénal) ou faisant l’objet d’une décision d’expulsion pour un comportement lié à des activités terroristes pénalement constatées. Cette base, instaurée par la loi du 10 septembre 2018, avait disparu par « ricochet » après la censure partielle de la loi du 11 août 2025. Le rapport souligne que ce vide juridique a déjà conduit à la libération de cinq personnes relevant de ce profil et que quatre autres pourraient être libérées à l’issue des 180 jours de rétention.

28. L’article 8 étend le régime dérogatoire de rétention administrative (jusqu’à 210 jours) aux étrangers faisant l’objet d’une décision d’éloignement et dont le comportement représente une menace actuelle et d’une particulière gravité pour l’ordre public, à raison de faits d’atteinte aux personnes pénalement constatés par une condamnation définitive. Le texte précise que la prolongation au‑delà de 180 jours ne peut intervenir qu’à titre exceptionnel et pour des motifs limitativement énumérés (perte ou destruction de documents de voyage, dissimulation d’identité, obstruction volontaire, défaut ou retard de délivrance des documents par le consulat, absence de moyens de transport). Un amendement CL75 ajoute que la menace doit être réelle et que les faits d’atteinte aux personnes doivent être punis d’une peine d’au moins trois ans d’emprisonnement, conformément aux recommandations du Conseil d’État.

29. L’article 8 bis, introduit par la commission via l’amendement CL76, encadre la réitération du placement en rétention administrative sur le fondement d’une même décision d’éloignement, à la suite de la décision n° 2025‑1172 QPC du 16 octobre 2025 du Conseil constitutionnel. Il limite à trois les hypothèses de nouveau placement dans un délai de 48 heures (menace pour l’ordre public, soustraction à une précédente rétention, circonstances nouvelles comme le non‑respect d’une assignation à résidence), impose une motivation spéciale tenant compte des périodes de rétention antérieures et fixe des durées maximales : 90 jours pour le premier et le deuxième placement, puis 60 jours pour les suivants (ou 210 jours puis 60 jours pour les personnes relevant de l’article L. 742‑6). La durée cumulée est plafonnée à 540 jours (quatre placements) pour ces dernières et à 360 jours (cinq placements) pour le droit commun. Le juge judiciaire doit vérifier que la privation de liberté n’excède pas la rigueur nécessaire et qu’il existe encore une perspective raisonnable d’éloignement.

X. Article 9 et annexes : compensation financière et rôle du Conseil d’État

30. L’article 9 tire les conséquences de l’article 40 de la Constitution en prévoyant la compensation des charges pour l’État et les organismes de sécurité sociale par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs. La commission adopte cet article sans modification.

31. Les annexes présentent en détail les avis du Conseil d’État : l’avis n° 409914 du 25 septembre 2025 sur la proposition de loi n° 1719 et l’avis n° 410295 du 18 décembre 2025 sur des projets d’amendements relatifs à la rétention administrative des étrangers. Le Conseil d’État y examine la conformité aux normes supérieures des dispositifs envisagés (injonction d’examen psychiatrique, rétention de sûreté terroriste, extension de la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste, appel suspensif en matière de MICAS, encadrement du changement de nom, prolongation de la rétention administrative) et formule des suggestions de modification pour renforcer la sécurité juridique du texte.

32. Le rapport souligne que la proposition de loi n° 2180 est le résultat d’un travail approfondi intégrant ces recommandations : suppression de dispositions jugées redondantes (extension du délit d’apologie du terrorisme aux réseaux privés de communication), réécriture de l’article 1er pour renforcer l’intervention du juge judiciaire, ajustement de l’article 2 pour respecter les critères de la rétention de sûreté, redéfinition de l’article 6 sur le changement de nom sans critère de nationalité, et intégration des exigences de l’article 66 de la Constitution pour les articles 7, 8 et 8 bis. L’ensemble du dispositif est présenté comme une réponse ciblée aux angles morts du droit existant, visant à assurer la sécurité des Français tout en respectant les droits et libertés constitutionnellement garantis.