Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… C… et M. B… C… ont demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la délibération du 28 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de Sainte-Pazanne a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé contre cette délibération.

Par un jugement n° 2010715 du 11 octobre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 10 décembre 2024, les consorts C…, représentés par Me Davy, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d’annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Sainte-Pazanne du 28 janvier 2020 approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé contre cette délibération le 24 mars 2020 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Pazanne une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

– la commune n’a pas respecté les modalités de la concertation prévues par la délibération du 20 septembre 2016 ;

– les omissions et insuffisances relevées lors de l’enquête publique ont nui à l’information complète du public ;

– le conseil municipal a méconnu sa compétence en laissant la commission d’urbanisme décider des modifications apportées au projet de PLU à l’issue de l’enquête publique ;

– les OAP de secteur sont illégales dès lors qu’elles comportent des règles qui devraient se trouver dans le règlement ;

– l’OAP 1.3.1 méconnaît l’objectif de mixité sociale, sans discrimination, dans l’habitat prévu à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;

– le classement de la parcelle AB n°193 en zone 1AUa est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 janvier 2025, la commune de Sainte-Pazanne, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l’instruction est intervenue le 30 mars 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de l’environnement ;

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Bailleul,

– les conclusions de Mme Dubost, rapporteure publique,

– les observations de Me Davy représentant les consorts C… et de Me Léon représentant la commune de Sainte-Pazanne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 28 janvier 2020, le conseil municipal de Sainte-Pazanne

(Loire-Atlantique) a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune. Les consorts C…, propriétaires de plusieurs parcelles sur le territoire communal, relèvent appel du jugement du 11 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cette délibération.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 153-32 et L. 153-33 du code de l’urbanisme que les modalités selon lesquelles le plan local d’urbanisme est révisé sont celles prévues pour l’élaboration du plan local d’urbanisme. L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public prescrit la révision du plan local d’urbanisme et, selon l’article L. 103-3 du même code, précise les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige :  » Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : /1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme (…) « . Selon les dispositions de l’article L. 600-11 de ce code :  » Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. (…) « .

3. Il résulte de ces dispositions que l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l’intercommunalité en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé.

4. D’une part, eu égard à ce qui précède, les requérants ne peuvent utilement invoquer l’illégalité de la délibération du 20 septembre 2016 définissant, notamment, les modalités de la concertation à l’encontre de la délibération du 28 janvier 2020 approuvant le plan local d’urbanisme. Ainsi, le moyen selon lequel la composition des commissions élargies prévues par la délibération du 20 septembre 2016 serait insuffisamment définie, doit être écarté comme inopérant.

5. D’autre part, il résulte des énonciations de la délibération du 18 juin 2019 par laquelle la commune de Sainte-Pazanne a tiré le bilan de la concertation que la commission chargée de suivre la procédure de révision du plan local d’urbanisme (PLU) a associé, lors de la phase de concertation, des commissions de particuliers et d’acteurs économiques venus présenter leurs demandes et observations, commissions qui, contrairement à ce qui est soutenu, étaient expressément prévues par la délibération du 20 septembre 2016 prescrivant la révision du PLU et fixant les modalités de la concertation selon laquelle se réuniront des commissions  » élargies  » composées d’élus et de représentants extérieurs. En outre, la commune a pu, conformément aux dispositions de l’article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales, mettre en place une commission chargée spécifiquement de la révision du plan, en vue de préparer les travaux du conseil municipal. Enfin, si les requérants soutiennent que les  » nouveaux organes mis en place  » ne respecteraient pas le  » cadre strict fixé par le code général des collectivités territoriales « , ils n’apportent aucune précision au soutien de leurs allégations.

6. Il résulte ainsi de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la commune n’a pas respecté les modalités de la concertation prévues par la délibération du 20 septembre 2016 ne peut être accueilli.

7. Par ailleurs, il y a lieu d’écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 9 à 11 du jugement attaqué, le moyen tiré de ce que les omissions et insuffisances relevées lors de l’enquête publique ont nui à l’information complète du public. En outre, la circonstance que onze personnes ont choisi d’adresser leurs observations par courriel n’est pas de nature à mettre en évidence les insuffisances alléguées du dossier d’enquête publique, le commissaire enquêteur ayant enregistré quatre-vingt-quatre contributions et souligné dans son rapport la forte participation du public lors des permanences, laquelle a entraîné un dépassement du temps alloué à ces permanences.

8. De même, il y a lieu d’écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 6 du jugement attaqué, le moyen tiré de ce que le conseil municipal a méconnu sa compétence en laissant la commission d’urbanisme décider des modifications apportées au projet de PLU à l’issue de l’enquête publique.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige :  » Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…) « . Aux termes de l’article

L. 151-7 du même code, dans sa version applicable au litige :  » I. – Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s’applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 « . Selon l’article R. 151-8 du même code :  » Les orientations d’aménagement et de programmation des secteurs de zones urbaines ou de zones à urbaniser mentionnées au deuxième alinéa du R. 151-20 dont les conditions d’aménagement et d’équipement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires garantissent la cohérence des projets d’aménagement et de construction avec le projet d’aménagement et de développement durables. / Elles portent au moins sur : 1° La qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère ; 2° La mixité fonctionnelle et sociale ; 3° La qualité environnementale et la prévention des risques ; 4° Les besoins en matière de stationnement ; 5° La desserte par les transports en commun ; 6° La desserte des terrains par les voies et réseaux. / Ces orientations d’aménagement et de programmation comportent un schéma d’aménagement qui précise les principales caractéristiques d’organisation spatiale du secteur « .

10. Par ailleurs, l’article L. 152-1 de ce code dispose que :  » L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation « .

11. Les requérants estiment, d’une part, que les OAP 7, 10 et 11 comportent des règles d’implantation et de hauteur ainsi que des règles visant à limiter le nombre d’accès ou à imposer une largeur minimale aux cheminements piétonniers qui devraient se trouver dans le règlement écrit, d’autre part, que les modalités de ramassage des ordures ménagères indiquées par les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) sectorielles sont trop précises et se substituent au règlement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les règles relatives aux caractéristiques des voies en impasse, à la largeur des cheminements piétonniers ou à la hauteur des constructions reprises par ces différentes OAP sont issues du règlement écrit lui-même. Par ailleurs, les autres orientations des OAP n°s 7 et 11 relatives aux accès ou aux règles d’implantation des constructions, dans chacun des secteurs concernés, qui se rapportent à l’insertion architecturale, urbaine et paysagère ou la desserte des terrains, visent à compléter sous la forme notamment, de schéma d’aménagement, les dispositions réglementaires afin de garantir la cohérence des projets d’aménagement et de construction avec le projet d’aménagement et de développement durables et à préciser les caractéristiques d’organisation spatiale du secteur, conformément aux dispositions précitées de l’article R. 151-8 du code de l’urbanisme. Enfin, les OAP de secteur se bornent à adapter les modalités de ramassage des ordures ménagères aux caractéristiques des voies existantes ou à créer dans le secteur concerné, caractéristiques qui sont, pour l’essentiel, définies par le règlement écrit. Par suite, le moyen selon lequel les OAP de secteur seraient trop prescriptives et méconnaitraient ces dispositions doit être écarté.

12. En deuxième lieu, et d’une part, aux termes de l’article L. 151-1 du code de l’urbanisme :  » Le plan local d’urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. (…) « . Aux termes de l’article L. 101-2 du même code :  » Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / (…) 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile ; (…) « .

13. Ces dispositions du code de l’urbanisme n’imposent aux auteurs des plans locaux d’urbanisme que d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. Par suite, le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

14. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-15 du code de l’urbanisme :  » Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale « . Il résulte, en outre, des dispositions de l’article R. 151-8 de ce code, citées au point 9, que les orientations d’aménagement et de programmation sectorielles portent notamment sur la mixité sociale.

15. Il résulte des dispositions citées au point précédent que seuls les programmes de logements compris dans des secteurs préalablement définis des zones urbaines et à urbaniser peuvent se voir imposer la réalisation d’un nombre minimal de logements locatifs sociaux. Ainsi, en définissant des pourcentages de réalisation de logements sociaux dans les secteurs des zones urbaines et à urbaniser soumis à des OAP, qui par nature constituent ceux au sein desquels seront réalisés les principaux programmes de logements du territoire communal, les auteurs du PLU n’ont pas fait une inexacte application de ces dispositions.

16. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont défini des objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux compatibles avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Retz et du programme local de l’habitat (PLH) qui fixent un taux de production minimale de 25% de logements locatifs sociaux par rapport à la production globale de logements, compte tenu de ce qu’à la date de l’élaboration de son document d’urbanisme, la commune disposait de 7 % logements locatifs sociaux Le pourcentage minimal de logements sociaux, compris entre 25% et 40% selon le secteur concerné, est réparti sur douze des seize secteurs soumis à OAP, les secteurs les plus petits étant soit exemptés de cet objectif soit concernés par un objectif fixé en nombre de logements à réaliser. Les OAP et notamment l’OAP 1.3.1 ont ainsi vocation à mettre en œuvre l’objectif de mixité sociale dans l’habitat défini à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, dans les conditions prévues par ce même code, et ne sont, par suite, pas incompatibles avec ces dispositions.

17. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-17 du code de l’urbanisme :  » Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section « . L’article

R. 151-18 du même code dispose que :  » Les zones urbaines sont dites  » zones U « . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter « . Aux termes de l’article R. 151-20 de ce code :  » Les zones à urbaniser sont dites  » zones AU « . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation./ Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone et que des orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d’aménagement et d’équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU n’ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone, son ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d’urbanisme comportant notamment les orientations d’aménagement et de programmation de la zone « .

18. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

19. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont entendu favoriser un développement maîtrisé de l’habitat visant à développer prioritairement l’urbanisation du bourg et à encadrer les possibilités d’extension de l’urbanisation. Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) fixe ainsi une première orientation dont l’enjeu est, d’une part, de favoriser une production maîtrisée de logements permettant d’échelonner dans le temps la croissance démographique et urbaine et, d’autre part, de promouvoir un mode de développement urbain économe et durable privilégiant la production de logements dans l’actuelle enveloppe urbaine dans une optique d’économie foncière tout en définissant une stratégie d’extensions urbaines contenues.

20. La parcelle AB n°193 appartenant aux requérants, qui est dépourvue de constructions, est située dans une vaste zone non bâtie en périphérie nord du bourg dont elle est séparée par la voie ferrée. Les orientations du PADD identifient ce vaste secteur non bâti au nord du bourg, délimité à l’est et à l’ouest par des zones urbaines construites, comme visant à satisfaire une production complémentaire de logements par des extensions urbaines maîtrisées devant être échelonnées dans le temps. Le secteur est ainsi classé en zone 1AUa qui correspond à un secteur d’extension urbaine à vocation principale d’habitat, constructible dans le cadre de projets d’aménagement d’ensemble. L’OAP n°11 fixe en outre les principes d’aménagement de la partie de ce secteur localisé entre la rue des Ecaries et l’impasse des Pognères en prévoyant une opération d’aménagement devant être réalisée en plusieurs tranches. Dans ces conditions, eu égard au parti d’urbanisme retenu par les auteurs du PLU, à l’emplacement et aux caractéristiques de la parcelle, dont il n’est pas contesté qu’elle est desservie par les réseaux, son classement en zone 1AUa, qui est cohérent au regard des orientations définies par le PADD, n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

21. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts C… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Pazanne qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les consorts C… au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de ces derniers une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Sainte-Pazanne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête des consorts C… est rejetée.

Article 2 : Les consorts C… verseront à la commune de Sainte-Pazanne une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… C…, à M. B… C… et à la commune de Sainte-Pazanne.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Buffet, présidente de chambre,

Mme Montes-Derouet, présidente assesseure,

Mme Bailleul, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2026.

Le rapporteur,

C. BAILLEUL

La présidente,

C. BUFFET La greffière,

A. MARCHAND

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N°24NT03468