Modification du SCOT : annulation des exclusions de secteurs urbanisés et des espaces proches du rivage.

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Grimaud a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez.

Par un jugement 2303766 du 26 juillet 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 25 septembre 2024, un mémoire récapitulatif enregistré le 3 juin 2025 produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative et un mémoire enregistré le 1er juillet 2025, qui n’a pas été communiqué en application de l’article R. 611-1 du code de justice administrative, la commune de Grimaud, représentée par Me Clément, demande à la cour :

1. d’annuler le jugement du 26 juillet 2024 du tribunal administratif de Toulon ;
2. de faire droit à sa demande de première instance ;

Elle soutient que :

• le jugement est entaché d’irrégularité car il a omis de répondre au moyen tiré de la nécessité de recourir à une procédure de révision du fait que la suppression des hameaux historiques modifiait les orientations définies dans le projet d’aménagement et de développement durable ;
• l’évolution du SCOT de la communauté de communes du golfe de Saint-Tropez aurait dû être réalisée suivant une procédure de révision et non de modification ;
• le second projet de SCOT aurait dû être soumis à la concertation du public en ce qu’il modifiait l’économie générale du projet en application de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme ;
• le rapport de présentation est insuffisant ;
• le projet de modification était soumis à évaluation environnementale et celle-ci est insuffisante ;
• Il existe une incohérence entre le rapport de présentation, le Document d’Orientations et d’Objectifs (DOO) et le projet d’aménagement et de développement durable dans la définition des zones urbanisées et dans la gestion des risques naturels ;
• la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 de la loi littoral en ce qu’elle n’inclut pas les hameaux de la Tourre et du Val de Gily dans les secteurs déjà urbanisés ;
• le SCOT modifié méconnaît l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, notamment en intégrant dans l’agglomération de fond de golfe le site de l’ancien hippodrome ;
• le SCOT modifié méconnaît l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme en ne respectant pas les critères de définition des espaces proches du rivage.

Par un mémoire enregistré le 27 février 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 5 juin 2025 produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, représentée par Me Barbeau, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Grimaud de la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Portail, président ;
• les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
• et les observations de Me Clément, avocat de la commune de Grimaud, et de Me Germe, avocate de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez.

Une note en délibéré présentée pour la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, a été enregistrée le 8 décembre 2025, et n’a pas été communiquée.

Une note en délibéré présentée pour la commune de Grimaud, a été enregistrée le 11 décembre 2025 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 2 octobre 2019, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a approuvé le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez. Par une décision du 20 décembre 2019, le préfet du Var a suspendu le caractère exécutoire de cette délibération en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a alors engagé la modification du SCOT pour prendre en compte les observations du préfet. Cette modification a été approuvée par délibération du 21 juin 2023. La commune de Grimaud a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler cette délibération. Par un jugement du 26 juillet 2024, dont la requérante relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.
2. Sur la régularité du jugement :

Si la requérante soutient que le tribunal aurait omis de statuer sur moyen tiré de la nécessité de recourir à une procédure de révision, le tribunal, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments de la requête, et notamment à celui tiré de ce que la suppression de hameaux historiques modifierait les orientations définies dans le projet d’aménagement et de développement durable, a répondu à ce moyen aux points 1 à 7 et a suffisamment motivé son jugement.

3. En ce qui concerne le bien fondé du jugement :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 143-24 du code de l’urbanisme :  » Par dérogation à l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : 1° Le schéma de cohérence territoriale et la délibération qui l’approuve sont publiés sur le portail national de l’urbanisme prévu à l’article L. 133-1 du présent code ; 2° Sous réserve qu’il ait été procédé à cette publication, ils sont exécutoires deux mois après leur transmission à l’autorité administrative compétente de l’Etat, sauf si dans ce délai elle a décidé de mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 143-25… « . Aux termes de l’article L. 143-25 du même code :  » Toutefois, dans ce délai de deux mois, l’autorité administrative compétente de l’Etat notifie par lettre motivée à l’établissement public prévu à l’article L. 143-16 les modifications qu’il estime nécessaire d’apporter au schéma lorsque les dispositions de celui-ci : 1° Ne sont pas compatibles avec les prescriptions particulières prévues à l’article L. 122-26 et, en l’absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l’article L. 131-1 ; 2° Compromettent gravement les principes énoncés à l’article L. 101-2, sont contraires à un projet d’intérêt général, autorisent une consommation excessive de l’espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. Le schéma ne devient exécutoire qu’après que les modifications demandées et la délibération qui les approuve ont été publiées dans les conditions prévues au 1° du I ou au II de l’article L. 143-24 et transmises à l’autorité administrative compétente de l’Etat. »

4. La délibération par laquelle l’autorité compétente approuve les modifications du SCOT demandées par le préfet en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme intervient au terme de la procédure d’élaboration du SCOT. La circonstance que la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez n’a pas engagé une procédure de révision du SCOT à la suite de la décision du 20 décembre 2019 par laquelle le préfet du Var a suspendu le caractère exécutoire de la délibération du 2 octobre 2019 et notifié les modifications qu’il estimait nécessaires en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme est dès lors sans influence sur la légalité de délibération attaquée, qui a été prise après une nouvelle enquête publique. Le moyen tiré de ce que l’évolution du SCOT du golfe de Saint-Tropez aurait dû faire l’objet d’une procédure de révision suite à la décision du préfet du Var de suspendre le caractère exécutoire de délibération du 2 octobre 2019 en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme ne peut dès lors qu’être écarté.
5. En deuxième lieu, l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme dispose :  » Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :  » 1° Les procédures suivantes :…b) La modification du schéma de cohérence territoriale et du plan local d’urbanisme soumise à évaluation environnementale… « . Pour les motifs indiqués au point 4, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez n’était pas tenue d’organiser une procédure de concertation pour prendre en compte les observations du préfet en application de l’article L. 143-25. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a décidé néanmoins d’organiser une concertation publique dans le cadre de la modification du SCOT par une délibération du 24 février 2021, alors même qu’ainsi qui vient d’être dit, elle n’y était pas tenue. A la suite de l’avis défavorable de la commission d’enquête, et de l’avis du préfet du Var du 15 octobre 2021 qui considérait que la proposition de délimitation des espaces proches du rivage ne constituait pas une application satisfaisante de la loi littoral, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a fait évoluer son projet, qui a été approuvé par la délibération attaquée après une nouvelle enquête publique. Dans ces conditions, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez n’était pas tenue d’engager une nouvelle procédure de concertation avant de modifier son projet et de le soumettre à une dernière enquête publique.
6. En troisième lieu, l’article R. 104-8 du code de l’urbanisme dispose :  » Les schémas de cohérence territoriale font l’objet d’une évaluation environnementale à l’occasion : 1° De leur modification prévue à l’article L. 143-32, lorsque celle-ci permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000 ; 2° De leur modification simplifiée prévue à l’article L. 131-3, lorsque celle-ci emporte les mêmes effets qu’une révision ; 3° De leur modification prévue à l’article L. 143-32, autre que celle mentionnée aux 1° et 2°, s’il est établi, après un examen au cas par cas réalisé dans les conditions définies aux articles R. 104-33 à R. 104-37, qu’elle est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au regard des critères de l’annexe II de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. »
7. La notice de présentation de la modification du SCOT expose en pages 12 et suivantes les incidences sur l’environnement du projet. La circonstance qu’elle ne comporte pas de description de l’état initial de l’environnement sur le territoire concerné n’a pas affecté sa régularité alors qu’il ne s’agit que d’une modification du SCOT à la demande du préfet dans le cadre de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme précité et qu’il n’est en outre apporté aucune précision quant à l’obsolescence alléguée des données figurant dans l’évaluation environnementale figurant au SCOT approuvé en 2019.
8. En quatrième lieu, la circonstance que le projet d’aménagement et de développement durable prévoit de s’appuyer sur les hameaux historiques pour la lutte contre l’incendie alors que le document d’orientations et d’objectif (DOO) supprime des secteurs déjà urbanisés ne démontre pas l’existence d’une incohérence entre ces documents.
9. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique :  » L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. / L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages. »
10. D’une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable en l’espèce, que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, en continuité avec les agglomérations et les villages existants. Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions.
11. D’autre part, le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu’elles mentionnent se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu’au 31 décembre 2021 et sous réserve de l’accord de l’Etat, les constructions qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme en l’absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi.
12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du site Géoportail Urbanisme, librement accessible au juge et aux parties, que les hameaux de la Tourre et du Val de Gilly sur la commune de Grimaud, hameaux anciens puisqu’identifiés par le cadastre napoléonien, se caractérisent par la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics. La commune de Grimaud est dès lors fondée à soutenir que la délibération attaquée a méconnu l’article R. 121-8 précité en excluant ces hameaux des secteurs déjà urbanisés.
13. En revanche, le site de l’ancien hippodrome de Cogolin comporte des bâtiments pour une surface hors œuvre nette existante de 10 500 m², qui sont limitrophes de parties urbanisées. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez n’a pas méconnu les dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme en intégrant ce site dans l’agglomération dite « le fond du Golfe ».
14. En sixième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme :  » L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. / En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature. Le plan local d’urbanisme respecte les dispositions de cet accord. (…) « 
15. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le rivage. L’objectif d’urbanisation limitée visé par les dispositions précitées implique que soit retenu dans sa totalité, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d’un tel espace proche du rivage, il n’implique donc pas que chacune des parcelles situées au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l’ensemble cohérent dont elles font partie.
16. Il ressort des pièces du dossier que les espaces proches du rivage délimités par le SCOT incluent notamment des secteurs situés à 3,5 km du rivage sur le territoire de Ramatuelle et des secteurs situés à plus de 2,5 km du rivage sur le territoire de Cavalaire. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez ne justifie pas cette délimitation autrement que par la covisibilité. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du SCOT ont pris en compte le caractère urbanisé ou non des secteurs inclus dans les espaces proches du rivage. En privilégiant le seul critère de la covisibilité, au détriment des critères de la distance et du caractère urbanisé ou non du secteur, la délibération attaquée est incompatible avec les dispositions particulières au littoral et méconnaît dès lors l’article L. 131-1 précité. Cette erreur de droit dans la méthode de délimitation des espaces proches du rivage entache de manière indivisible la délimitation des espaces proches du rivage sur la totalité du territoire couvert par le SCOT du Golfe de Saint-Tropez.
17. Il résulte de ce qui précède que la commune de Grimaud est uniquement fondée à soutenir que la délibération en litige est illégale en tant, d’une part que le SCOT du Golfe de Saint-Tropez délimite les espaces proches du rivage et en tant, d’autre part, qu’il exclut des secteurs déjà urbanisés les hameaux de la Tourre et du Val de Gilly, et à demander la réformation du jugement attaqué en ce qu’il a rejeté sa demande dans cette mesure.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Grimaud, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Grimaud et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

1. La délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez est annulée en tant que le SCOT exclut des secteurs déjà urbanisés les hameaux de la Tourre et du Val de Gilly et en tant que le SCOT délimite les espaces proches du rivage.
2. Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 26 juillet 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1er.
3. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez versera la somme de 2 000 euros à la commune de Grimaud en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
4. Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
5. Le présent arrêt sera notifié à la commune de Grimaud et à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, où siégeaient :

• M. Philippe Portail, président,
• Mme Marie-Laure Hameline, présidente assesseure,
• M. Arnaud Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

N° 24MA02504