Urbanisme : annulation de mise en demeure pour travaux non autorisés prescrits

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI Brunetière a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la mise en demeure du 26 octobre 2022 par laquelle le maire d’Aulnay-sous-Bois lui a enjoint de remettre en l’état initial la parcelle dont elle est propriétaire, située 34 rue de Balagny et de procéder à la déconstruction de deux dépendances érigées sans autorisation en fond de parcelle, dans un délai de soixante jours francs à compter de sa réception et d’annuler l’arrêté du 13 décembre 2022 par lequel le maire d’Aulnay-sous-Bois a réitéré sa mise en demeure en l’assortissant d’une astreinte de 500 euros par jour de retard.

Par un jugement du 14 mai 2024, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande de la SCI Brunetière.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 11 juillet 2024, la SCI Brunetière, représentée par Me Trennec, demande à la Cour :

1. d’annuler le jugement n° 2218225 du 14 mai 2024 du tribunal administratif de Montreuil ;
2. d’annuler la mise en demeure du 26 octobre 2022 et l’arrêté du 13 décembre 2022 du maire d’Aulnay-sous-Bois ;
3. de mettre à la charge de la commune d’Aulnay-sous-Bois la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le procès-verbal établi le 16 juin 2022 est identique à celui établi le 28 novembre 2011 et est, de ce fait, juridiquement inexistant ; il ne peut donc servir de base à l’édiction de la mise en demeure et de l’arrêté contesté ;
• les mises en demeure des 26 octobre et 13 décembre 2022 ont été édictées à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors qu’elles n’ont pas été précédées d’un nouveau procès-verbal par rapport à celui du 28 novembre 2011 ;
• la question de la légalité du procès-verbal du 16 juin 2022 constitue une question préjudicielle qui nécessiterait un sursis à statuer ;
• ce procès-verbal du 16 juin 2022 ne peut avoir constaté une infraction, celle-ci, à la supposer constituée à l’époque, étant prescrite depuis longtemps : plus de six ans se sont écoulés depuis le procès-verbal du 28 novembre 2011 ;
• les décisions des 26 octobre et 13 décembre 2022 ont méconnu le principe général du droit « non bis in idem » dans la mesure où les procès-verbaux des 28 novembre 2011 et 16 juin 2022 portent sur les mêmes faits ;
• la mesure de démolition décidée par l’arrêté du 13 décembre 2022 est disproportionnée ;
• les décisions des 26 octobre et 13 décembre 2022 sont entachées d’une erreur de droit dès lors qu’elle a bénéficié d’une autorisation d’urbanisme tacite de régularisation en date du 6 mars 2017 en l’absence d’opposition de la commune à la déclaration préalable n° 9300517C0028.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2024, la commune d’Aulnay-sous-Bois, représentée par Me Moghrani, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Brunetière au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance 10 octobre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 novembre 2024 à 12 heures.

Le 17 septembre 2025, la Cour a demandé aux parties, dans le cadre de l’article L. 613-1-1 du code de justice administrative, de lui communiquer le jugement rendu par le tribunal de grande instance de Bobigny relatif aux poursuites pénales engagées à l’encontre du gérant de la SCI Brunetière à raison de la réalisation irrégulière de travaux sur la parcelle située 34 rue de Balagny.

La SCI Brunetière et la commune d’Aulnay-sous-Bois ont communiqué à la Cour le jugement correctionnel du tribunal de grande instance de Bobigny le 18 septembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de procédure pénale ;
• la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Palis De Koninck,
• les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique,
• et les observations de Me Lacoeuilhe, représentant la commune d’Aulnay-sous-Bois.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière (SCI) Brunetière est propriétaire d’un pavillon sur un terrain situé 34 rue de Balagny, à Aulnay-sous-Bois. Par une décision du 26 octobre 2022, le maire d’Aulnay-sous-Bois l’a mise en demeure de remettre en l’état initial la parcelle dont elle est propriétaire, et de procéder à la déconstruction de deux dépendances érigées sans autorisation en fond de parcelle, dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Faute de réalisation des travaux, le maire d’Aulnay-sous-Bois a, par arrêté du 13 décembre 2022, renouvelé la mise en demeure dans un délai de deux mois et l’a assortie d’une astreinte de 500 euros par jour de retard. La SCI Brunetière relève appel du jugement du 14 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ces deux décisions.

Sur la légalité des décisions contestées :

2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. » Aux termes de l’article L. 481-1 du même code, dans sa rédaction antérieure à la loi du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement : « I. – Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 », c’est-à-dire ceux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou ceux qui, par dérogation, en sont dispensés, « ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 », c’est-à-dire l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable, « peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II. – Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. / III. – L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 €. »

3. Il résulte de ces dispositions que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.

4. En subordonnant l’exercice des pouvoirs dont les articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme investissent l’autorité administrative compétente au constat préalable d’une infraction pénale par un procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code, le législateur, dont il résulte des travaux préparatoires qu’il a entendu doter cette autorité de moyens propres d’action en présence d’infractions commises en matière d’urbanisme, sans préjudice de l’engagement de poursuites pénales à l’encontre de leurs auteurs, doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l’utilisation des sols ou des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme au-delà du délai de prescription de l’action publique. Conformément à l’article 8 du code de procédure pénale, s’agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, et sous réserve de l’intervention d’actes interruptifs de la prescription, ce délai est de six années révolues depuis l’entrée en vigueur de la loi du 27 février 2017, et de trois années avant cette date, à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux.

5. Dans le cas où des travaux ont été successivement réalisés de façon irrégulière, seuls les travaux à l’égard desquels l’action publique n’est pas prescrite peuvent ainsi donner lieu à la mise en demeure prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Pour apprécier si ces travaux peuvent faire l’objet d’une demande d’autorisation ou d’une déclaration préalable visant à leur régularisation, qui doit alors porter sur l’ensemble de la construction, l’autorité administrative compétente doit notamment tenir compte de l’application des dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, qui prévoient que, lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme, sous réserve, notamment, que cette construction n’ait pas été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis. Si les travaux ne peuvent être ainsi régularisés, les opérations nécessaires à la mise en conformité, y compris, le cas échéant, les démolitions qu’elle impose, ne peuvent porter que sur ces travaux.

6. Il ressort du procès-verbal d’infraction du 16 juin 2022, sur la base duquel la mise en demeure contestée a été prise, qu’il a été constaté que le pavillon situé au 34 rue de Balagny à Aulnay-sous-Bois, propriété de la SCI Brunetière, a été illicitement divisé en onze lots et que deux bâtiments ont été construits sans autorisation hors bande de constructibilité, en fond de parcelle. La mise en demeure relève que « la SCI Brunetière a procédé à des travaux d’urbanisme en méconnaissance de la réglementation en vigueur consistant à effectuer un changement de destination d’un local commercial en logements ; à supprimer des places de stationnement ; à procéder à la surélévation d’une terrasse et la fermeture d’une sous-terrasse ; à réaliser un balcon sur poteau ainsi que la construction de deux bâtiments de type dépendance en fond de parcelle ».

7. Il ressort des pièces du dossier qu’un premier procès-verbal d’infraction a été établi le 28 novembre 2011. Il était alors déjà constaté le changement de destination d’un commerce en cinq logements dans le pavillon principal, la bétonisation de la marge de recul et du jardin, la suppression des accès au garage et de toutes places de stationnement, la surélévation au-dessus de la terrasse et la fermeture d’une sous-terrasse, la création de deux bâtiments en fond arrière droite et gauche et la réalisation d’ouvertures non conformes. Il n’est pas contesté que l’ensemble de ces travaux ont été réalisés sans autorisation par la SCI Brunetière. S’ils étaient achevés à la date de l’établissement du procès-verbal, il ressort des pièces du dossier, plus particulièrement d’un courrier du maire de la commune du 5 août 2009 constatant la réalisation des travaux en cours, qu’ils ne l’étaient pas depuis plus de trois ans. M. A…, gérant de la SCI Brunetière a fait l’objet de poursuites pénales à raison de la réalisation irrégulière des travaux constatés à l’occasion de l’établissement de ce procès-verbal. Il ressort du jugement du tribunal de grande instance de Bobigny du 23 mai 2017 qu’il a été relaxé. En vertu des dispositions de l’article 6 du code de procédure pénale, ce jugement a éteint l’action pénale concernant l’infraction poursuivie.

8. Aux termes des décisions contestées par la SCI Brunetière, le maire d’Aulnay-sous-Bois l’a mise en demeure de « procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité du pavillon (…) et à la démolition des deux dépendances situées en fond de la parcelle ». Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 13 décembre 2022, il est expressément indiqué que « la SCI Brunetière devra remettre sa parcelle à l’état originel, à savoir une unité foncière unifamiliale et déconstruire les deux dépendances situées en fond de parcelle ».

9. Conformément à ce qui a été indiqué au point 5, si la commune d’Aulnay-sous-Bois pouvait mettre en demeure l’intéressée de procéder à une régularisation des travaux réalisés depuis moins de six ans, englobant une régularisation de l’ensemble des travaux réalisés sans autorisation sur la construction, elle ne pouvait pas la mettre en demeure de démolir des travaux à l’égard desquels l’action publique était éteinte. Comme cela a été indiqué au point 7, les travaux de construction de deux dépendances et de division du pavillon principal en plusieurs logements ne pouvaient plus faire l’objet d’une action publique à la date du procès-verbal de constat du 16 juin 2022. Le maire d’Aulnay-sous-Bois ne pouvait donc légalement, sur la base des dispositions de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, mettre en demeure la SCI Brunetière de procéder aux démolitions demandées.

10. Dans ces conditions, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, la SCI Brunetière est fondée à obtenir l’annulation des décisions de mises en demeure contestées des 26 octobre et 13 décembre 2022. Elle est en conséquence fondée à obtenir l’annulation du jugement du tribunal administratif de Montreuil qu’elle attaque.

Sur les frais liés à l’instance :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SCI Brunetière, qui n’est pas, dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que la commune d’Aulnay-sous-Bois demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune une somme de 1 500 euros à verser à la SCI Brunetière.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 14 mai 2024 est annulé.

Article 2 : La mise en demeure du 26 octobre 2022 et l’arrêté du 13 décembre 2022 sont annulés.

Article 3 : La commune d’Aulnay-sous-Bois versera à la SCI Brunetière la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Brunetière et à la commune d’Aulnay-sous-Bois.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• M. Delage, président de chambre,
• Mme Julliard, présidente assesseure,
• Mme Palis De Koninck première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025.

La rapporteure,

M. PALIS DE KONINCK

Le président,

Ph. DELAGE

Le greffier,

E. MOULIN

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.