Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 27 décembre 2024 et 7 avril 2026, la SCI 12 rue Maître Jacques, représentée par Me Perrineau, du cabinet Prémisse Avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 1er septembre 2022 ;

3°) à titre principal, d’enjoindre au maire de Boulogne-Billancourt de réexaminer sa déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Boulogne-Billancourt la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– l’arrêté est insuffisamment motivé ;

– l’arrêté litigieux opère un retrait d’une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable ;

– ce retrait a été réalisé par la commune en méconnaissance de l’obligation de suivre une procédure contradictoire préalable ;

– le vice de procédure lui a causé un grief dès lors que le maire n’était pas en situation de compétence liée ;

– le maintien de l’emplacement réservé par le plan local d’urbanisme est illégal dès lors qu’il est devenu sans objet ;

– l’emplacement réservé est inopposable à la SCI 12 rue Maître Jacques ;

– les travaux envisagés ne compromettent pas la réalisation du projet prévu par l’emplacement réservé.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 11 septembre 2025 et le 28 avril 2026, la commune de Boulogne-Billancourt, représentée par Me Moghrani, de la Selarl Centaure Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI 12 rue Maître Jacques la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;

• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Etienvre,

• les conclusions de Mme Roux, rapporteure publique,

• les observations de Me Perrineau, représentant la SCI 12 rue Maître Jacques et les observations de Me Reis, représentant la commune de Boulogne-Billancourt.

Une note en délibéré présentée pour la SCI 12 rue Maître Jacques a été enregistrée le 22 octobre 2026.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière (SCI) 12 rue Maître Jacques est propriétaire d’un bâtiment à usage d’habitation au 12 rue Maître Jacques à Boulogne-Billancourt, sur la parcelle cadastrée n° O107. Le 22 mars 2021, la SCI 12 rue Maître Jacques a déposé un dossier de déclaration préalable portant sur des travaux de ravalement complet de la façade et de changement du portail et des volets persiennés. Par un arrêté 12 mai 2021, le maire de Boulogne-Billancourt s’est opposé à ces travaux au motif qu’ils seraient de nature à compromettre la réalisation du projet de 11 logements sociaux prévu par l’emplacement réservé n° 433 qui grève les parcelles n° O107 et n° O230. Les travaux ayant été réalisés sans autorisation, un procès-verbal d’infraction a été dressé le 29 novembre 2021 et transmis au procureur de la République. Le 14 avril 2022, la SCI 12 rue Maître Jacques a déposé un dossier de déclaration préalable dans le but de régulariser les travaux réalisés. Le 13 mai 2022, la commune de Boulogne-Billancourt a demandé la production de pièces complémentaires. Le 25 juillet 2022, la SCI 12 rue Maître Jacques a répondu à cette demande. Par un arrêté du 1er septembre 2022, le maire de Boulogne-Billancourt s’est opposé à la déclaration préalable au motif que les travaux visés compromettaient la destination de l’emplacement réservé n° 433. La SCI 12 rue Maître Jacques a saisi le tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’une demande d’annulation de cet arrêté et d’injonction de réexaminer la déclaration préalable. Par un jugement du 29 octobre 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. La SCI 12 rue Maître Jacques relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté :

2. En premier lieu, la SCI 12 rue Maître Jacques soutient que l’arrêté du 1er septembre 2022 serait insuffisamment motivé. Or, il ressort de l’arrêté que la commune a visé la disposition du règlement du plan local d’urbanisme prévoyant un emplacement réservé sur la parcelle litigieuse, a précisé que l’emplacement réservé prévoit la réalisation d’un programme de 11 logements sociaux d’une surface de plancher de 446 m², et en a conclu que les travaux de rénovation de l’immeuble à usage collectif existant compromettent la réalisation de ce projet. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation ne peut qu’être écarté.

3. En second lieu, aux termes de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet ». Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Aux termes de l’article R. 423-41 du même code : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R*423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ». Enfin, aux termes de l’article R*424-1 du code de l’urbanisme : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable (…) ».

4. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée par le code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

5. Aux termes, par ailleurs, de l’article R. 431-36 du code de l’urbanisme : « Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l’intérieur de la commune ; b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d’une construction existante ; c) Une représentation de l’aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; d) Le justificatif de dépôt de la demande d’autorisation prévue à l’article R. 244-1 du code de l’aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. / Il est complété, s’il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l’article R. 431-10, à l’article R. 431-14, aux a, b, c, g et q de l’article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. / Ces pièces sont fournies sous l’entière responsabilité des demandeurs. / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d’une construction et que ce projet est visible depuis l’espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l’article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente. ». Aux termes de l’article R. 431-10 du même code : « Le projet architectural comprend également : a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d’un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur ; b) Un plan en coupe précisant l’implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur ; c) Un document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l’environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu’aucune photographie de loin n’est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ». Aux termes de l’article A. 441-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « La déclaration préalable portant sur un projet d’aménagement prévue aux articles R. 421-23 à R. 421-25est établie conformément au formulaire enregistré par le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique sous le numéro Cerfa 13404 ».

6. Aux termes, enfin, de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois : a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par d’autres législations ou réglementations que le code de l’urbanisme ; b) Lorsque la décision nécessite une dérogation en application des 1° et 3° des articles L. 152-4 et L. 152-6 ; c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; d) Lorsque le projet doit être soumis à l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu par l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ; e) Lorsque le projet est soumis à participation du public hors procédures particulières en application de l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement. ».

7. D’une part, s’agissant de la durée du délai d’instruction, il ressort des pièces du dossier que le maire de Boulogne-Billancourt a, par courrier notifié le 13 mai 2022, informé la SCI 12 rue Maître Jacques que son projet nécessitait la consultation de l’architecte des bâtiments de France. Dans ces conditions, il n’est pas contesté que le délai d’instruction du dossier a été porté à deux mois au lieu d’un mois.

8. D’autre part, s’agissant du point de départ du délai d’instruction, la SCI 12 rue Maître Jacques soutient que le dossier était complet dès son dépôt le 14 avril 2022 et que la demande de pièces complémentaires de la commune en date du 13 mai 2022 était illégale. Il ressort des pièces du dossier que la commune a notamment demandé au pétitionnaire de faire sa demande sur le formulaire Cerfa 13404*08, et non sur le formulaire Cerfa 13703*08, dès lors que les travaux litigieux ne portent pas sur une maison individuelle. Or, l’utilisation du formulaire Cerfa 13404 est prévue par le code de l’urbanisme. Par conséquent, la commune pouvait légalement solliciter l’emploi de ce formulaire au titre d’une demande de pièces complémentaires nonobstant le caractère utile ou inutile des renseignements supplémentaires prévus par ce formulaire. Dans ces circonstances, et sans qu’il y ait besoin de se prononcer sur la légalité de la demande du DP4 et du DP7 au titre des pièces complémentaires, il apparaît que le dossier n’était pas complet au 14 avril 2022 à défaut pour la SCI 12 rue Maître Jacques d’avoir fourni le formulaire Cerfa 13404*08. Par suite, le délai de deux mois a commencé à courir le 25 juillet 2022, date à laquelle le pétitionnaire a fourni les documents complémentaires demandés. Il s’ensuit qu’aucune décision implicite de non-opposition à déclaration préalable n’est née avant le 1er septembre 2022, date à laquelle la commune a édicté un arrêté d’opposition à déclaration préalable. Dès lors, l’arrêté du 1er septembre 2022 n’opérant pas un retrait d’une décision créatrice de droit, la commune n’était pas tenue de suivre une procédure contradictoire préalable. Le moyen ainsi soulevé doit être dès lors écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de l’arrêté :

9. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : « (…) 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit (…) ». Pour l’application de ces dispositions, le juge administratif opère un contrôle restreint sur la légalité du classement d’un terrain en emplacement réservé et sur le maintien de l’emplacement réservé.

10. La SCI 12 rue Maître Jacques entend exciper de l’illégalité du règlement du plan local d’urbanisme qui maintient l’emplacement réservé n° 433 alors même qu’il n’aurait plus d’objet selon la pétitionnaire. Or, à supposer même que la commune ait renoncé définitivement à acquérir la parcelle n° O230 au terme d’une procédure de délaissement infructueuse, la SCI 12 rue Maître Jacques ne démontre pas que la réalisation du projet de 11 logements sociaux serait devenue impossible de ce seul fait. En particulier, elle ne démontre pas que le projet de logements sociaux ne serait plus réalisable sur la parcelle litigieuse n° O107. Par suite, en l’absence de toute erreur manifeste d’appréciation tenant au maintien de l’emplacement réservé n° 433, le moyen tiré de l’exception d’illégalité du plan local d’urbanisme ne peut qu’être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 152-2 du code de l’urbanisme : « Le propriétaire d’un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d’urbanisme en application de l’article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. Lorsqu’une servitude mentionnée à l’article L. 151-41 est instituée, les propriétaires des terrains concernés peuvent mettre en demeure la commune de procéder à l’acquisition de leur terrain, dans les conditions et délais prévus aux articles L. 230-1 et suivants. ». Aux termes de l’article L. 230-1 du même code : « Les droits de délaissement prévus par les articles L. 152-2, L. 311-2 ou L. 424-1 s’exercent dans les conditions prévues par le présent titre. La mise en demeure de procéder à l’acquisition d’un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. (…) ». Aux termes de l’article L. 230-3 du même code : « La collectivité ou le service public qui fait l’objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d’un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire (…). ». Enfin, aux termes de l’article L. 230-4 du même code : « Dans le cas des terrains réservés en application de l’article L. 152-2, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l’expropriation n’a pas été saisi trois mois après l’expiration du délai d’un an mentionné à l’article L. 230-3 (…) ». Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d’un document d’urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d’intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d’un droit de délaissement lui permettant d’exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu’elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. S’il est généralement recouru à ce dispositif pour fixer la destination future des terrains en cause, aucune disposition ne fait obstacle à ce qu’il soit utilisé pour fixer une destination qui correspond déjà à l’usage actuel du terrain concerné, le propriétaire restant libre de l’utilisation de son terrain sous réserve qu’elle n’ait pas pour effet de rendre ce dernier incompatible avec la destination prévue par la réservation.

12. Il ressort des pièces du dossier que si une procédure de délaissement au profit de la commune a été initiée pour les parcelles cadastrées n° O230 et O229, aucune procédure de cette nature n’a porté sur la parcelle cadastrée litigieuse n° O107. La SCI 12 rue Maître Jacques, pétitionnaire pour des travaux réalisés sur la parcelle n° O107, n’est donc pas fondée à invoquer l’inopposabilité de l’emplacement réservé n° 433. Par conséquent, ce moyen doit être écarté.

13. En troisième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l’objet ne serait pas conforme à la destination de l’emplacement réservé, tant qu’aucune modification du plan local d’urbanisme emportant changement de la destination n’est intervenue. En revanche, un permis de construire portant à la fois sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et sur un autre projet peut être légalement délivré, dès lors que ce dernier projet est compatible avec la destination assignée à l’emplacement réservé.

14. La SCI 12 rue Maître Jacques soutient que les travaux visés par la déclaration préalable, qui ont pour objet le ravalement de la façade, le changement d’un portail et des persiennes, ne sont pas incompatibles avec la destination assignée à l’emplacement réservé. Toutefois, comme indiqué au point précédent, cette exigence de compatibilité ne vaut que pour un permis de construire portant à la fois portant à la fois sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et sur un autre projet, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Par ailleurs, si la SCI 12 rue Maître Jacques reste libre de l’utilisation de son terrain sous réserve qu’elle n’ait pas pour effet de rendre ce dernier incompatible avec la destination prévue par la réservation, cette liberté d’utilisation du terrain demeure sans influence sur la non-conformité de l’objet des travaux projetés par la SCI 12 rue Maître Jacques avec la destination de l’emplacement réservé en cause. Dans ces conditions, la commune a donc pu légalement s’opposer aux travaux litigieux.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI rue Maître Jacques n’est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 1er septembre 2022.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation, n’impliquant aucune mesure d’exécution, les conclusions aux fins d’injonction présentées par la SCI 12 rue Maître Jacques ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Boulogne-Billancourt, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCI 12 rue Maître Jacques demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SCI 12 rue Maître Jacques le versement à la commune de Boulogne-Billancourt d’une somme de 2 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI 12 rue Maître Jacques est rejetée.

Article 2 : La SCI 12 rue Maître Jacques versera la somme de 2 000 euros à la commune de Boulogne-Billancourt.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI 12 rue Maître Jacques et à la commune de Boulogne-Billancourt.

Délibéré après l’audience 20 octobre 2026, à laquelle siégeaient :

M. Etienvre, président de chambre,

M. Pilven, président-assesseur,

M. Clot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2026.

Le président-assesseur,

J-E. Pilven

Le président-rapporteur,

F. Etienvre

La greffière,

S. Diabouga

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.