Urbanisme littoral : annulation des refus de permis de construire et de déclaration préalable

TEXTE INTÉGRAL

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… C…, Mme E… C… et Mme F… D… ont demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler l’arrêté du 28 avril 2022 par lequel le maire de la commune déléguée d’Omonville-la-Petite s’est opposé à la déclaration préalable portant division de terrain présentée par Mme D…, l’arrêté du 16 mai 2022 par lequel le maire d’Omonville-la-Petite a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. et Mme C… ainsi que la décision du 25 août 2022 rejetant le recours gracieux contre ces deux arrêtés.

Par un jugement n° 2202399 du 12 janvier 2024, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 mars 2024 et le 1er août 2024, Mme E… C…, M. A… C… et Mme F… D…, représentés par Me Suxe, demandent à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 12 janvier 2024 ;
2. d’annuler les arrêtés du 28 avril 2022 et du 16 mai 2022 du maire de la commune déléguée d’Omonville-la-Petite ainsi que la décision du 25 août 2022 rejetant le recours gracieux formé contre ces arrêtés ;
3. d’enjoindre au maire d’Omonville-la-Petite de leur délivrer le permis de construire sollicité et de ne pas s’opposer à la déclaration préalable portant division de terrain, dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;
4. de mettre à la charge de la commune de la Hague le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

• le tribunal aurait dû soulever d’office le moyen d’ordre public tiré de l’inapplicabilité de la loi littoral à leurs projets ;
• les dispositions de la loi littoral ne s’appliquent pas sur l’ensemble du territoire de la commune déléguée d’Omonville-la-Petite ; elles ne sont pas opposables à leurs projets, dont les terrains d’assiette se situent au-delà de la bande de cent mètres du rivage mentionnée à l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme ;
• les décisions contestées méconnaissent les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ; compte tenu de son emprise limitée et de son implantation, le projet de construction d’un garage à bateau de 25 m² est assimilable à la construction d’une annexe à une construction existante et ne constitue pas une extension de l’urbanisation prohibée par ces dispositions ; à supposer que leurs projets puissent être regardés comme constituant une extension de l’urbanisation, celle-ci doit être autorisée dès lors que les terrains d’assiette des projets, classés en zone Ua du plan local d’urbanisme, sont situés à proximité immédiate du centre d’Omonville-la-Petite, qui doit être qualifié de village au sens du schéma de cohérence territoriale du Pays du Cotentin, à la jonction du hameau Fleury et du hameau des Mesnils, reliés par une voie publique ; en outre, ils sont entourés de terrains construits et proches d’équipements et de lieux collectifs ; ils s’inscrivent ainsi dans la continuité d’espaces urbanisés ;
• des autorisations d’urbanisme ont été délivrées pour la réalisation d’extensions à des constructions d’habitation sur les parcelles n° 700, 701 et 702, situées dans le même secteur.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 avril 2024 et le 18 septembre 2024, la commune de La Hague, représentée par Me Gorand, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C… et Mme D… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• la demande de première instance est irrecevable en tant qu’elle est présentée par Mme D…, dès lors que celle-ci, qui n’a pas formé de recours gracieux contre les arrêtés des 28 avril et 16 mai 2022, a saisi le tribunal administratif de Caen le 24 octobre 2022, après l’expiration des délais de recours ;
• la demande présentée par M. et Mme C… en première instance est irrecevable en tant qu’elle tend à l’annulation de l’arrêté du 28 avril 2022 portant opposition à la déclaration préalable présentée par Mme D…, les intéressés ne justifiant pas de leur intérêt à agir contre cet arrêté ;
• les moyens soulevés par M. et Mme C… et Mme D… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’environnement ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport G… Rosemberg,
• les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,
• et les observations de Me Gutton, substituant Me Gorand, représentant la commune nouvelle de La Hague.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D… a déposé, le 3 mars 2022, une déclaration préalable portant sur la division en deux lots à construire de la parcelle cadastrée section B n° 574, située sur le territoire d’Omonville-la-Petite, commune déléguée de la commune nouvelle de La Hague. Le 22 mars 2022, M. et Mme C… ont déposé une demande de permis de construire portant sur la réalisation d’un garage à bateau d’une emprise au sol de 25 m² sur la parcelle cadastrée section B n° 613, issue de la division de la parcelle B n° 574. Le maire d’Omonville-la-Petite s’est opposé à la déclaration préalable par un arrêté du 28 avril 2022 et a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par un arrêté du 16 mai 2022. Par un jugement du 12 janvier 2024, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de M. et Mme C… et Mme D… tendant à l’annulation des arrêtés des 28 avril et 16 mai 2022 et de la décision du 25 août 2022 portant rejet du recours gracieux qu’ils ont formé contre ces arrêtés. M. et Mme C… et Mme D… relèvent appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :

2. En premier lieu, la commune de La Hague n’apporte aucun élément permettant de justifier de la notification de l’arrêté du 28 avril 2022 du maire d’Omonville-la-Petite à Mme D…. Il s’ensuit que le délai de recours contre cet arrêté n’est pas opposable et que la demande de première instance introduite devant le tribunal administratif de Caen le 24 octobre 2022 ne peut être regardée comme tardive, en tant qu’elle est présentée par Mme D… et tend à l’annulation de cet arrêté.

3. En second lieu, M. et Mme C… justifient de leur intérêt à agir à l’encontre de l’arrêté du 28 avril 2022 par lequel le maire d’Omonville-la-Petite s’est opposé à la déclaration préalable de Mme D… portant sur la division de la parcelle B n° 574 en deux lots à construire, dès lors que leur projet porte sur la construction d’un garage à bateau sur la parcelle cadastrée section B n° 613, issue de la division de cette parcelle et dont Mme D… entend leur transférer la propriété par la voie d’une donation-partage.

4. Par suite, alors que M. et Mme C… et Mme D… ont contesté les décisions en cause par une demande commune, la fin de non-recevoir opposée par la commune de La Hague à la demande de première instance ne peut qu’être écartée.

En ce qui concerne la légalité des décisions contestées :

5. Il ressort des pièces du dossier que, pour prendre les décisions contestées, le maire d’Omonville-la-Petite s’est fondé sur plusieurs motifs tirés de ce que les projets méconnaissent les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, en l’absence de réseau public de distribution d’électricité assurant la desserte des terrains ou de projet de création d’un tel réseau, celles de l’article R. 111-2 de ce code, à raison d’un risque d’atteinte à la sécurité publique  » de par la situation du terrain qui ne répond pas aux besoins de sécurité et de défense contre l’incendie « , et celles de l’article L. 121-8 de ce code, applicable aux communes littorales.

6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme :  » Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés « .

7. Ces dispositions poursuivent notamment le but d’intérêt général d’éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d’être contraints, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d’urbanisation et de développement de la collectivité. Elles n’ont, en revanche, pas vocation à s’appliquer aux opérations qui consistent en de simples raccordements, sans modification de la capacité du réseau.

8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du plan de masse et de la notice descriptive du projet figurant au dossier de demande de permis de construire de M. et Mme C…, que la construction projetée se raccordera au réseau public de distribution d’électricité existant, sans nécessiter aucune modification ni aucune extension de la capacité de ce réseau, ainsi que le reconnaît d’ailleurs la commune de La Hague dans ses écritures devant le tribunal administratif. Il s’ensuit que le maire d’Omonville-la-Petite ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions précitées de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme pour s’opposer à la déclaration préalable de Mme D… et rejeter la demande de permis de construire de M. et Mme C….

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :  » Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations « .

10. En vertu de ces dispositions, il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire ou une opposition à déclaration préalable sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les terrains d’assiette des projets de Mme D… et de M. et Mme C… seraient exposés à un risque particulier d’incendie lié à leur situation ou à leurs caractéristiques. Ces terrains, situés à proximité immédiate du bourg d’Omonville-la-Petite, le long d’une route départementale, ne présentent en outre aucune difficulté d’accès particulière de nature à constituer une gêne pour l’intervention des services de secours et de lutte contre l’incendie. Dans ces conditions, et alors que la commune n’a pas davantage en première instance qu’en appel contesté que les services de lutte contre l’incendie pouvaient, en cas de nécessité, accéder à un point d’eau naturel situé à proximité immédiate de ces terrains, le maire d’Omonville-la-Petite a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en se fondant sur l’existence d’un risque d’atteinte à la sécurité publique.

12. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme :  » Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / 1° Dans les communes littorales définies à l’article L. 321-2 du code de l’environnement (…) « . Aux termes de l’article L. 321-2 du code de l’environnement :  » Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d’outre-mer : / 1° Riveraines des mers (…) « .

13. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme :  » Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit la localisation « . Aux termes de l’article L. 121-8 du même code :  » L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. « .

14. Il résulte des dispositions mentionnées au point précédent qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

15. Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions. Par ailleurs, le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi  » ELAN « , ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Enfin, les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs.

16. Le document d’orientation générale du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays du Cotentin approuvé, antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi  » ELAN « , le 12 avril 2011, applicable aux projets, définit les villages  » par opposition aux hameaux, comme des noyaux urbains fonctionnels dont le potentiel de développement permet d’y renforcer ou d’y insérer à terme des fonctions mixtes (services) et pas seulement de logement  » et précise que  » Les agglomérations recouvrent des espaces : / – ayant les mêmes caractéristiques mais plus grands que des villages (…) ; / – ou ayant une nature différente, que ce soit une zone d’activité, un secteur d’habitat plus grand qu’un village, structuré et dense, mais ne comportant pas d’élément de centralité, ni nécessairement de noyau traditionnel « . S’il détermine de la sorte des critères d’identification des villages et agglomérations au sens de la loi littoral, le SCOT n’en définit pas leur localisation, pour l’application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

17. La commune déléguée d’Omonville-la-Petite, riveraine de la Manche, est une commune littorale au sens des dispositions de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme et de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, ce dont il résulte que les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, et notamment l’article L. 121-8 de ce code, s’appliquent sur l’ensemble de son territoire. Il ressort des pièces du dossier que les terrains d’assiette des projets de Mme D… et de M. et Mme C… sont situés sur le territoire de la commune, au nord du hameau Fleury, le long de la route départementale qui le relie au hameau des Mesnils et se poursuit jusqu’au littoral, dont ils sont éloignés d’environ 500 mètres. Le hameau Fleury, qui constitue le bourg historique de la commune déléguée d’Omonville-la-Petite, comprend une vingtaine de constructions rapprochées, parmi lesquelles un bâtiment regroupant la mairie annexe de la commune déléguée et une salle communale, une église et un cimetière, et doit, ainsi, être regardé comme un village pour l’application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. La parcelle B n° 613, issue de la division de la parcelle B n° 574 et sur laquelle doit être implantée la construction projetée par M. et Mme C…, jouxte, à l’est, le terrain d’implantation de la maison des intéressés et est située à moins de cent mètres de la mairie annexe d’Omonville-la-Petite. Au sud, la parcelle B n° 614, également issue de la division de la parcelle B n° 574, supporte un bâtiment implanté dans le prolongement d’un ensemble de constructions et intégré au hameau Fleury. Par suite, les terrains d’assiette des projets doivent être regardés comme se situant en continuité avec un village, pour l’application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Dès lors, en s’opposant à la déclaration préalable de Mme D… et en refusant de délivrer à M. et Mme C… le permis de construire qu’ils sollicitaient au motif que leurs projets méconnaissaient les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, le maire d’Omonville-la-Petite a fait une inexacte application de ces dispositions.

18. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, les autres moyens soulevés par M. et Mme C… et Mme D… n’apparaissent pas susceptibles, en l’état de l’instruction, de fonder l’annulation des décisions contestées.

19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la régularité du jugement attaqué, que M. et Mme C… et Mme D… sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

20. D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative :  » Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution « . D’autre part, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme :  » Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 (…) « . Il résulte de ces dispositions que lorsque le juge annule un refus d’autorisation après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

21. Aucun motif invoqué par la commune, tant dans ses décisions contestées qu’à l’occasion de la présente instance, n’est de nature à justifier les décisions de refus opposées à Mme D… et M. et Mme C…. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction qu’un motif que l’administration n’a pas relevé ou qu’un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à l’intervention d’une décision de non-opposition à déclaration préalable ou à la délivrance du permis de construire sollicité, le cas échéant assorti de prescriptions. Dans ces conditions, il y a lieu d’enjoindre au maire de La Hague de délivrer à Mme D… une décision de non-opposition pour la division de la parcelle B n° 574 en deux lots à bâtir et de délivrer à M. et Mme C… le permis de construire sollicité pour la construction d’un garage à bateau sur la parcelle B n° 613, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

22. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de La Hague le versement à M. et Mme C… et Mme D… d’une somme globale de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme C… et Mme D…, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la commune de La Hague de la somme qu’elle demande au titre des frais de procès.

DECIDE :

1. Le jugement du 12 janvier 2024 du tribunal administratif de Caen est annulé.
2. Les arrêtés du maire d’Omonville-la-Petite des 28 avril 2022 et 16 mai 2022 et la décision rejetant le recours gracieux du 25 août 2022 sont annulés.
3. Il est enjoint au maire de La Hague de délivrer à Mme D… une décision de non-opposition à déclaration préalable et de délivrer à M. et Mme C… le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
4. La commune de La Hague versera à M. et Mme C… et Mme D… une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
5. Les conclusions présentées par la commune de La Hague au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
6. Le présent arrêt sera notifié à Mme E… C…, à M. A… C…, à Mme F… D… et à la commune de La Hague.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• Mme Buffet, présidente de chambre,
• Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
• Mme Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. B…

La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.