Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 17 septembre 2021 par lequel le maire de Pernes-les-Fontaines a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la réhabilitation et de l’extension d’un bâtiment à usage d’habitation, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux contre cet arrêté, et d’enjoindre au maire de Pernes-les-Fontaines de lui délivrer un certificat de permis tacite.

Par un jugement n° 2200783 du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 juillet 2024 et le 29 janvier 2026, M. B…, représenté par Me Doux, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du maire de Pernes-les-Fontaines du 17 septembre 2021 et la décision rejetant son recours gracieux contre cet arrêté ;

3°) d’enjoindre au maire de Pernes-les-Fontaines de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Pernes-les-Fontaines une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– à la date à laquelle lui a été notifié le refus de permis de construire, il était titulaire d’un permis tacite, de sorte que ce refus constitue une décision de retrait de ce permis, laquelle est illégale faute d’avoir été précédée d’une procédure contradictoire et dès lors que ce permis n’étant pas illégal, les dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme interdisait son retrait ;

– l’arrêté contesté est insuffisamment motivé dès lors qu’il n’indique ni la date ni le sens de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France ;

– l’arrêté contesté a été édicté à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que, le projet n’étant pas situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, la consultation de l’architecte des Bâtiments de France n’était pas requise ;

– l’arrêté contesté est entaché d’erreur de droit dès lors que les bâtiments agricoles construits après 1943 étaient exonérés de l’obligation d’obtenir un permis de construire ;

– l’arrêté contesté est entaché d’erreur de fait dès lors que la construction existante avait vraisemblablement une vocation agricole ;

– la substitution de motif sollicitée en défense doit être refusée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2024, la commune de Pernes-les-Fontaines, représentée par Me Betrom, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

– le refus de permis de construire pouvait être légalement fondé sur le motif tiré de ce que, le bâtiment existant se trouvant à l’état de ruine, la demande de permis devait porter sur la construction d’un bâtiment nouveau et non pas sur la réhabilitation d’un bâtiment existant.

Par une ordonnance du 30 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 6 mars 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– le code de l’urbanisme ;

– l’arrêté, en date du 10 août 1946, du ministre de la reconstruction et de l’urbanisme et du ministre de l’agriculture, portant exemption du permis de construire en ce qui concerne les bâtiments d’exploitation agricole ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Restino, présidente assesseure,

– les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

– et les observations de Me Doux, représentant M. B….

Considérant ce qui suit :

1. Le 20 juillet 2021, M. B… a sollicité la délivrance d’un permis de construire pour la réhabilitation et l’extension d’un bâtiment sur un terrain situé …, parcelle cadastrée section …, classée en zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Pernes-les-Fontaines (Vaucluse). Par un arrêté du 17 septembre 2021, le maire de Pernes-les-Fontaines a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par sa requête, M. B… relève appel du jugement du 7 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de Pernes-les-Fontaines et de la décision rejetant son recours gracieux, et à ce qu’il soit enjoint audit maire de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne l’existence d’un permis tacite et l’absence de mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration :  » Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable « . La décision portant retrait d’un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme :  » Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. (…) « . Selon le premier alinéa de l’article L. 424-2 du même code :  » Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction « .

4. Le délai d’instruction des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et des déclarations préalables est, selon l’article R.*423-18 du code de l’urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes :  » a) Un délai de droit commun est défini [à l’article R. 423-23]. En application de l’article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R. 423-24 à R. 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R. 423-34 à R. 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande « . D’une part, l’article R.* 423-4 du même code prévoit que le récépissé de la demande de permis ou de la déclaration préalable précise la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l’article L. 424-2, ou, dans le cas d’une déclaration préalable, la date à partir de laquelle les travaux peuvent être entrepris. Ce récépissé précise également, en application de l’article R.* 423-5 du même code, que l’autorité compétente peut, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier :  » a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 ; / (…) « . D’autre part, aux termes de l’article R.* 423-42 du même code :  » Lorsque le délai d’instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l’autorité compétente indique au demandeur ou à l’auteur de la déclaration, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l’article R. 424-2, qu’à l’issue du délai, le silence éventuel de l’autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet « . Et aux termes de l’article R.* 423-43 du même code :  » Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. / (…) « . Enfin, aux termes de l’article R.* 424-1 du même code :  » A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme], le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite « .

5. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées du code de l’urbanisme qu’à l’expiration du délai d’instruction d’une demande de permis de construire, d’aménager ou de démolir ou d’une déclaration préalable, tel qu’il résulte de l’application de ces dispositions, naît, selon les cas, un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est en revanche sans incidence sur la légalité d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme.

6. Aux termes de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme :  » Le délai d’instruction de droit commun est de : / (…) b) Deux mois pour (…) les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle (…)  » et aux termes de l’article R. 423-24 du même code :  » Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois : / (…) c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; (…) « .

7. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 4 août 2021 notifiée le 5 août 2021, le maire de Pernes-les-Fontaines a indiqué à l’appelant que le délai d’instruction de sa demande de permis de construire devait être porté de deux à trois mois en raison de la situation du projet dans le périmètre du site patrimonial remarquable de Pernes-les-Fontaines, laquelle rendait nécessaire la consultation du service territorial de l’architecture et du patrimoine, en application du c) de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme. Si l’appelant soutient que le délai d’instruction n’aurait pas été valablement prorogé à trois mois dès lors que l’accord de l’architecte des Bâtiments de France n’était pas requis, le bâtiment à réhabiliter n’étant pas implanté dans la partie du terrain d’assiette du projet comprise dans le périmètre du site patrimonial remarquable de Pernes-les-Fontaines, il résulte de ce qui a été exposé ci-avant que le maire de Pernes-les-Fontaines a notifié la modification du délai d’instruction dans le mois suivant le dépôt, le 20 juillet 2021, de la demande de permis de construire et qu’il a mentionné dans sa lettre du 4 août 2021 les dispositions règlementaires en vertu desquelles cette modification intervenait. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune de Pernes-les-Fontaines a bien procédé à la consultation de l’architecte des Bâtiments de France, lequel a d’ailleurs émis, le 20 août 2021, un avis favorable assorti de prescriptions sur le projet. Par suite et en application des principes mentionnés au point 5 du présent arrêt, quel qu’ait été le bien-fondé de la modification de délai ainsi prononcée, l’appelant ne peut valablement se prévaloir de la naissance d’un permis tacite le 20 septembre 2021 à l’expiration du délai d’instruction de droit commun de deux mois. Il en résulte que l’arrêté de refus de permis de construire contesté, notifié le 23 septembre 2021, alors que le délai d’instruction majoré de trois mois n’était pas encore expiré, n’a pas procédé au retrait d’un permis tacite et que son édiction n’avait, dès lors, pas à être précédée de la mise en œuvre de la procédure contradictoire prévue par l’article L. 121-1 précité du code des relations entre le public et l’administration.

En ce qui concerne la motivation de l’arrêté contesté :

8. Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme :  » Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. (…) « . Aux termes du deuxième alinéa de l’article R. 424-5 du même code :  » Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s’il s’agit d’un sursis à statuer, elle doit être motivée « .

9. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté contesté vise les textes dont il est fait application, notamment le plan local d’urbanisme de la commune de Pernes-les-Fontaines, les articles L. 421-1 et R. 111-2 du code de l’urbanisme, les articles L. 632-1 et L. 632-2 du code du patrimoine, le périmètre du site patrimonial remarquable de Pernes-les-Fontaines, ainsi que l’avis de l’architecte des Bâtiments de France recueilli à l’occasion de l’instruction de la demande de permis de construire présentée par l’appelant. Il rappelle la nature de la construction projetée, à savoir la réhabilitation et l’extension d’un bâtiment existant, relève qu’aucune trace d’une autorisation d’urbanisme délivrée pour la construction d’une habitation sur le terrain d’assiette du projet n’a été produite ni retrouvée dans les archives communales de sorte que le projet doit être requalifié comme consistant en la construction d’une maison individuelle, indique que le terrain d’assiette du projet se situe en zone agricole et énonce que la construction projetée n’est pas admise par l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors que les pièces du dossier de demande de permis de construire ne permettent pas d’établir un lien entre le projet de construction et l’existence d’une exploitation agricole, ni de déterminer si le pétitionnaire a la qualité d’agriculteur. Le maire de Pernes-les-Fontaines a ainsi exposé avec une précision suffisante les motifs pour lesquels il a refusé de délivrer le permis de construire. Les circonstances que l’arrêté contesté ne précise pas le sens de l’avis de l’architecte des bâtiments de France, sur lequel le refus n’est pas fondé, ni la date complète d’émission de cet avis sont sans incidence à cet égard. Par suite, le moyen tiré de la motivation insuffisante doit être écarté.

En ce qui concerne la consultation de l’architecte des Bâtiments de France :

10. Aux termes de l’article R. 423-54 du code de l’urbanisme :  » Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable (…) l’autorité compétente recueille l’accord (…) de l’architecte des Bâtiments de France « .

11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section …, qui constitue le terrain d’assiette du projet, est partiellement comprise dans le périmètre du site patrimonial remarquable de Pernes-les-Fontaines. Toutefois, le bâtiment implanté sur ce terrain, objet des travaux de réhabilitation et d’extension projetés, n’est pas situé à l’intérieur de ce périmètre. Par suite, le maire de Pernes-les-Fontaines n’était pas tenu de recueillir l’accord de l’architecte des Bâtiments de France avant de se prononcer sur la demande de permis de construire déposée par l’appelant. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Pernes-les-Fontaines se serait estimé lié par l’avis du 20 août 2021, au demeurant favorable sous réserve de prescriptions, de l’architecte des Bâtiments de France ni que cette consultation serait entachée d’une irrégularité. Enfin, alors que le refus de permis de construire n’est pas fondé sur la protection du site patrimonial remarquable de Pernes-les-Fontaines, la consultation de l’architecte des Bâtiments de France n’a en tout état de cause, à la supposer même irrégulière, pas privé M. B… d’une garantie ni exercé une influence sur le sens de la décision. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France au motif que cette consultation n’est pas prévue par les textes en vigueur doit être écarté.

En ce qui concerne le motif de refus du permis de construire :

12. L’article 1er de l’arrêté du 10 août 1946 portant exemption du permis de construire en ce qui concerne les bâtiments d’exploitation agricole dispose que :  » Dans les communes de moins de 2 000 habitants agglomérés au chef-lieu et non tenues d’avoir un projet d’aménagement, sont exemptées du permis de construire : / 1° les constructions de l’exploitation agricole servant au logement des récoltes et du matériel ; / 2° Les constructions de l’exploitation agricole servant au logement des animaux autres que les bovins ou les ovins, sous réserve que la hauteur du faîtage n’excède pas quatre mètres et que la surface couverte n’excède pas cent mètres carrés « .

13. Aux termes de l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Pernes-les-Fontaines :  » (…) Les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l’article A2 sont interdites (…) « . En vertu de l’article A2 de ce règlement :  » (…) Sont autorisées les constructions et installations sous réserve qu’elles soient nécessaires au fonctionnement de l’exploitation agricole. Dans ce cas, des conditions particulières doivent de surcroît être respectées pour les constructions suivantes : / (…) – les constructions à usage d’habitation à condition : / – que la surface de plancher ne dépasse pas 120 m² (existant + extension) et qu’elles soient liées à l’exploitation agricole nécessaire à leur fonctionnement ; / – qu’en cas d’existence de bâtiments sur l’exploitation, elles soient réalisées à proximité de ceux-ci (…)  »

14. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu’il avance. Il peut, à cet égard, exiger de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l’administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

15. Il ressort des pièces du dossier, notamment des pièces photographiques produites par les parties, d’une part, que le bâtiment construit sur le terrain d’assiette du projet est une maison d’habitation et a été édifié postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi d’urbanisme du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que sa construction ait été autorisé par un permis de construire. D’autre part, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que cette maison d’habitation ait servi au logement des récoltes et du matériel ou au logement des animaux autres que les bovins ou les ovins et ait été, à ce titre, exemptée de permis de construire en application des dispositions précitées des 1° ou 2° de l’arrêté du 10 août 1946. Ainsi, ce bâtiment ne peut être regardé comme ayant été régulièrement édifié. Par suite, les moyens tirés de ce que le maire de la commune intimée aurait commis une erreur de droit et une erreur de fait au regard des dispositions de l’article 1er de l’arrêté du 10 août 1946 doivent être écartés.

16. La demande de permis de construire déposée par M. B… devant dans ces conditions être regardée comme tendant à l’édification d’une construction nouvelle et alors que l’intéressé ne justifie pas de l’existence d’une exploitation agricole, les dispositions précitées de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme faisaient obstacle au projet de construction d’une maison à usage d’habitation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pernes-les-Fontaines, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par l’appelant et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Pernes-les-Fontaines à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera une somme de 1 500 euros à la commune de Pernes-les-Fontaines au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la commune de Pernes-les-Fontaines.

Délibéré après l’audience du 17 septembre 2026, où siégeaient :

M. Grimaud, président de chambre,

Mme Restino, présidente assesseure,

Mme Fougères, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2026.

Le président,

P. GrimaudLa présidente-assesseure,

V. Restino

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24TL01756