Urbanisme → Validité des délibérations communautaires et respect des procédures de concertation

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme B… C… ont demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Val d’Amboise a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal.

Par un jugement n° 2002047 du 4 avril 2024, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 4 juin 2024, M. et Mme C…, représentés par Me Colliou, demandent à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. d’annuler cette délibération ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux ;
3. et de mettre à la charge de la communauté de communes Val d’Amboise la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

• le jugement méconnait les dispositions de l’article R. 741-2 du code de justice administrative dès lors qu’il ne mentionne pas toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont il fait application ;
• la délibération méconnait les dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement dès lors que les conclusions de la commission d’enquête sont insuffisamment motivées ;
• elle méconnait l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme dès lors que les modalités de concertation définies par la délibération du 4 février 2016 n’ont pas été respectées et que ce vice de procédure ne peut être neutralisé en application de la jurisprudence Danthony ;
• elle méconnait l’article L. 151-8 de ce code dès lors que le classement de leur parcelle en zone Ap n’est pas cohérent avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables ;
• elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation au regard du classement de leur parcelle en zone Ap.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 octobre 2025, la communauté de communes Val d’Amboise, représentée par Me de Lagausie, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C… une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de M. et Mme C… ne sont pas fondés.

La clôture de l’instruction a été prononcée le 20 novembre 2025.

Un mémoire pour M. et Mme C… a été enregistré le 5 décembre 2025 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’environnement ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Aventino,
• les conclusions de M. Frémont, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil communautaire de la communauté de communes Val d’Amboise a, par deux délibérations du 4 février 2016, prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal et fixé les modalités de la concertation puis, par deux délibérations des 17 mai et 15 novembre 2018, a débattu sur le plan d’aménagement et de développement durable et, par deux délibérations des 28 mars et 4 juillet 2019, a tiré le bilan de la concertation et approuvé le projet de plan local d’urbanisme intercommunal. Enfin, à la suite de l’enquête publique s’étant déroulée du 21 octobre au 22 novembre 2019, celui-ci a, par une délibération du 13 février 2020, approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal. M. et Mme C… font appel du jugement n° 2002047 du 4 avril 2024 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cette dernière délibération.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative :  » La décision (…) contient le nom des parties, l’analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (…) « .

3. Si M. et Mme C… soutiennent que le jugement ne mentionne pas toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont il fait application, ce moyen, alors qu’en tout état de cause l’insuffisante citation des textes dans les visas n’est pas susceptible d’entacher d’irrégularité le jugement dès lors que ceux-ci ont été précisément mentionnés dans ses motifs, n’est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre d’en apprécier la pertinence. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué ne peut qu’être écarté.

Sur la légalité de la délibération du 13 février 2020 :

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme :  » Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; (…) « . Aux termes de l’article L. 103-4 de ce code :  » Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente. « . Aux termes de l’article L. 600-11 du même code :  » Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. (…) « .

5. Il résulte de ces dispositions que l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil communautaire doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la communauté de communes en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Ainsi que le prévoit l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé.

6. Il ressort des termes de la délibération du 4 juillet 2016 fixant les modalités de la concertation qu’elle prévoit, notamment, l’organisation de  » réunions publiques d’information (…) lors des grandes étapes du projet (diagnostic, PADD) « . Il ressort en outre du bilan de la concertation, qui s’est tenue entre octobre 2016 et juillet 2019, qu’ont été organisées durant celle-ci, deux réunions d’information à destination des exploitants agricoles le 16 juin 2016 et le 26 juin 2016, deux réunions publiques portant sur le diagnostic territorial le 28 juin 2017 et le 6 juillet 2017, ainsi que deux réunions publiques le 4 juin 2018 et le 7 juin 2018 portant sur le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui a été approuvé le 17 mai 2018. Si les orientations du PADD initial ont fait l’objet de modifications entérinées par la délibération du 15 novembre 2018 et qu’aucune réunion publique ne s’est tenue préalablement, il ne résulte pas des dispositions de la délibération du 4 juillet 2016 précitées qu’elle imposait une réunion publique lors de chaque débat sur les modifications des orientations du PADD. En outre, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme C…, les modifications apportées à ces orientations, qui ont consisté à ajouter une nouvelle orientation aux 15 initialement contenues dans le PADD, relative à la planification territoriale liée à la transition énergétique, et à modifier trois objectifs, un nouvel objectif à l’orientation n° 7 pour soutenir les projets de maraîchage, un nouvel objectif au sein de l’orientation n° 9 afin de favoriser la production d’énergie renouvelable et la suppression d’un objectif relatif à la modification possible de périmètre de monument historique, ne sont pas telles que ce nouveau débat doive être qualifié de  » grande étape du projet  » au sens des dispositions en cause.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement :  » Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête (…) / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l’enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d’ouvrage « . Aux termes de l’article R. 123-19 du même code :  » Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (…). « 

8. Si ces dispositions n’imposent pas au commissaire-enquêteur ou à la commission d’enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

9. En l’espèce, il ressort du tome II du rapport de la commission d’enquête, que celle-ci a donné un avis sur chacune des observations du public recensées. Outre l’avis favorable, les conclusions du rapport font également état d’observations dans  » l’avis sur le fond de l’enquête « , traduisant un avis personnalisé, sur les éléments structurants du projet, dont les orientations d’aménagement et de programmation, le règlement et le projet de zone d’aménagement concerté de la Boitardière. Si les conclusions mentionnent, de façon générale, que cet avis favorable est subordonné à ce que la communauté de commune apporte une  » réponse appropriée aux demandes des services de l’Etat et des personnes publiques associées « , cette mention doit être lue à la lumière des observations effectuées par la commission à l’issue de l’analyse détaillée de chacun des avis des services de l’Etat et des personnes publiques associées. Dès lors, le moyen tiré de ce que le rapport et les conclusions de la commission d’enquête sont insuffisamment motivés ne peut qu’être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme :  » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 « .

11. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

12. Si l’objectif n° 1 du PADD intitulé  » Affirmer le rôle de la centralité d’Amboise et de ses continuités urbaines « , prévoit que la ville d’Amboise et ses alentours constituent le lieu préférentiel de développement de l’urbanisation et qu’une carte présente de façon sommaire les zones concernées, le PADD assigne par ailleurs d’autres objectifs au plan local d’urbanisme, tel que celui d' » affirmer la vocation agricole existante de certains terrains  » (orientation 7, objectif 2) et de maîtriser l’étalement urbain (orientation 11 et orientation 3, objectif 3). Dès lors le classement de la parcelle ZE n°326 appartenant à M. et Mme C…, située lieudit  » Les Menigottes « , à l’extrémité du centre-bourg, qui s’intègre à un espace agricole plus vaste, n’est pas incohérent avec les objectifs de ce PADD.

13. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme :  » Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles « .

14. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone agricole, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation eu égard à la vocation agricole de ce secteur, y compris si les parcelles contestées ne revêtent pas, par elles-mêmes le caractère de terres agricoles. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

15. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZE n°326, située à l’extrémité du centre-bourg, constitue un terrain non-bâti qui s’intègre au sein d’un espace agricole plus vaste. Cette parcelle est en effet bordée au nord et à l’est par des parcelles agricoles. La configuration des lieux offre ainsi une vue dégagée, en provenance de cette parcelle, sur ce vaste espace agricole et sur l’espace boisé en arrière-plan. Si elle est également bordée à l’ouest, au sud et au sud-est par quelques constructions diffuses, est desservie par la route et les réseaux et qu’elle ne présente aucune qualité agronomique particulière, compte tenu des autres caractéristiques précitées et de la volonté des auteurs du plan d’affirmer la vocation agricole existante de certains terrains (orientation n°7, objectif n°2) et de maitriser l’étalement urbain et la densification des hameaux et entrées de bourgs (orientation n°11 et orientation n°3, objectif n°3), la communauté de communes du Val d’Amboise n’a pas commis d’erreur de droit, ni d’erreur manifeste d’appréciation en classant cette parcelle en zone agricole.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la communauté de communes Val d’Amboise, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C… la somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté de communes Val d’Amboise en application des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme C… est rejetée.

Article 2 : M. et Mme C… verseront une somme globale de 1 500 euros à la communauté de communes Val d’Amboise en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié M. et Mme C… et à la communauté de communes Val d’Amboise.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• M. A…, premier vice-président de la cour, président de chambre,
• Mme Mornet, présidente assesseure,
• Mme Aventino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 janvier 2026.

La rapporteure,

B. Aventino

Le président,

B. A…

La greffière,

I. Szymanski

La République mande et ordonne au préfet d’Indre-et-Loire, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.