Permis de construire : contestation des recours gracieux et délais de notification

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu les procédures suivantes :

M. A… C… et Mme B… C… née D… et l’association Ligue de défense des Alpilles ont demandé au tribunal administratif de Marseille d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 18 juin 2018 par lequel le maire de Saint-Rémy-de-Provence (Bouches-du-Rhône) a délivré à la société civile d’exploitation agricole Domaine de Métifiot un permis de construire une cave et un caveau viticoles sur trois niveaux d’une surface de plancher de 960 mètres carrés, ainsi que le rejet implicite de leurs recours gracieux. Par un jugement n° 1810360 du 6 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a fait droit à cette demande.

Par un arrêt nos 22MA00434, 22MA00457 du 24 octobre 2024, la cour administrative d’appel de Marseille a, sur les appels de la commune de Saint-Rémy-de-Provence et de la société Domaine de Métifiot, annulé ce jugement et l’arrêté du 18 juin 2018.

1° Sous le no 499985, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 décembre 2024 et 24 mars et 27 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Domaine de Métifiot demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) de mettre à la charge de M. et Mme C… et de l’association Ligue de défense des Alpilles la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le no 499988, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 décembre 2024, 24 mars 2025 et 2 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Saint-Rémy-de-Provence demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’arrêt du 24 octobre 2024 de la cour administrative d’appel de Marseille ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge solidairement de M. et Mme C… et de l’association Ligue de défense des Alpilles la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Elise Barbé, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Guérin, Gougeon, avocat de la société Domaine de Métifiot, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, Féliers, avocat de M. et Mme C… et de l’association Ligue de défense des Alpilles, à la SELAS Froger, Zajdela, avocat de la commune de Saint-Rémy-de-Provence ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 janvier 2026, présentée par la commune de Saint-Rémy-de-Provence ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que M. et Mme C… et l’association Ligue de défense des Alpilles ont demandé au tribunal administratif de Marseille d’annuler l’arrêté du 18 juin 2018 par lequel le maire de Saint-Rémy-de-Provence a délivré à la société Domaine de Métifiot un permis de construire une cave et un caveau viticoles sur trois niveaux, ainsi que le rejet de leurs recours gracieux. Par un jugement du 6 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a fait droit à cette demande. Par un arrêt du 24 octobre 2024, la cour administrative d’appel de Marseille, sur les appels de la commune de Saint-Rémy-de-Provence et de la société Domaine de Métifiot, a annulé ce jugement puis, statuant par la voie de l’évocation, a annulé l’arrêté du 18 juin 2018. Par deux pourvois en cassation qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une même décision, la commune de Saint-Rémy-de-Provence, d’une part, et la société Domaine de Métifiot, d’autre part, demandent au Conseil d’Etat d’annuler cet arrêt. Eu égard aux moyens qu’elles invoquent, elles doivent être regardées comme ne contestant pas cet arrêt en tant qu’il annule le jugement et statue par la voie de l’évocation, mais en tant seulement que, statuant dans ce cadre, il fait droit à la demande présentée par M. et Mme C… et l’association Ligue de défense des Alpilles.

Sur l’arrêt, en tant qu’il écarte les fins de non-recevoir opposés à la demande de M. et Mme C… et de l’association Ligue de défense des Alpilles :

2. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond qu’aux termes de l’article 3 des statuts de l’association Ligue de défense des Alpilles, dans leur rédaction antérieure à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, sur lesquels la cour s’est fondée, cette association s’est donné pour objet notamment la protection des « monuments naturels et des sites de caractères artistiques, historiques et légendaires de la chaîne des Alpilles », « la sauvegarde des collines boisées et de la flore dans son ensemble » et l’opposition à l’édification de toute « construction qui ne soit en harmonie avec l’aspect rustique et provençal de la chaîne », sur un territoire incluant en particulier la commune de Saint-Rémy-de-Provence. Par suite, la cour qui a suffisamment motivé sa décision sur ce point, n’a pas commis d’erreur de droit ni inexactement qualifié les faits de l’espèce en jugeant que l’association justifiait d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de l’arrêté attaqué, délivré pour édifier une construction dans une zone non urbanisée au sein du parc naturel régional des Alpilles.

3. En second lieu, aux termes de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme : « En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, le préfet ou l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un certificat d’urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d’aménager ou de démolir. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours (…). »

4. Il résulte de ces dispositions réglementaires qu’à défaut de l’accomplissement des formalités de notification qu’elles prévoient, un recours administratif dirigé contre un document d’urbanisme ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol ne proroge pas le délai du recours contentieux. Il ne peut être remédié à l’omission des formalités de notification du recours administratif que dans le délai de quinze jours qu’elles prévoient. Dans ce cas, la date à laquelle a été formé le recours administratif initial constitue le point de départ de la prorogation du délai de recours contentieux résultant de la formation, dans les formes requises, de ce nouveau recours administratif, que celui-ci soit d’ailleurs identique au précédent ou qu’il en diffère. En revanche, la présentation d’un nouveau recours administratif assorti des formalités de notification après l’expiration du délai de quinze jours ne pallie pas le défaut de notification du premier recours et ne permet donc pas la prorogation du délai de recours contentieux. Cette situation ne fait toutefois pas obstacle à ce que la personne intéressée forme, en respectant les formalités de notification propres à ce recours, un recours contentieux dans le délai de recours de droit commun de deux mois qui lui est imparti.

5. En l’espèce, pour écarter la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours contentieux de M. et Mme C…, présenté le 7 décembre 2018, la cour a jugé que le second recours gracieux de M. et Mme C… contre l’arrêté du 18 juin 2018, reçu par la commune le 9 août 2018 et notifié à la société pétitionnaire le même jour, avait remédié à l’absence de notification conforme à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme de leur précédent recours gracieux reçu par la mairie le 3 août 2018 et que, dès lors que le second recours gracieux du 9 août 2018 avait été formé dans le délai de recours initial et avait été notifié régulièrement aux parties, il avait, à compter de la date de sa réception, prorogé le délai de recours contentieux contre l’arrêté contesté. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 qu’en statuant ainsi alors, d’une part, qu’elle aurait dû se fonder sur la présentation du second recours gracieux dans le délai de quinze jours du premier et non dans le délai de recours contentieux initial et, d’autre part, que si ce second recours gracieux était de nature à proroger le délai de recours contentieux dès lors qu’il avait été formé dans ce délai de quinze jours et régulièrement notifié dans le même délai, c’était à compter de la présentation du premier recours gracieux et non du second, la cour a entaché son arrêt d’erreur de droit.

6. Toutefois une demande collective tendant à l’annulation pour excès de pouvoir d’un permis de construire est recevable bien que l’un des requérants soit forclos dès lors qu’un autre signataire de cette demande est recevable à contester la décision attaquée. Par suite, la demande de M. et Mme C… ayant été présentée collectivement avec celle de l’association Ligue de défense des Alpilles, laquelle était recevable comme il a été dit, cette erreur de droit n’est de nature à conduire à l’annulation de l’arrêt attaqué qu’en tant qu’il fait droit à la demande de M. et Mme C….

Sur l’arrêt, en tant qu’il fait droit à la demande de l’association Ligue de défense des Alpilles :

7. Pour annuler l’arrêté du 18 juin 2018, la cour administrative d’appel a jugé, d’une part, que cet arrêté avait été pris sans que l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n’ait été recueilli, en méconnaissance de l’article L. 111-5 du code de l’urbanisme et, d’autre part, que la construction autorisée, était de nature à compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme de Saint-Rémy-de-Provence.

8. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».

9. Saisi d’un pourvoi dirigé contre une décision juridictionnelle reposant sur plusieurs motifs dont l’un est erroné, le juge de cassation, à qui il n’appartient pas de rechercher si la juridiction aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur les autres motifs, doit, hormis le cas où ce motif erroné présenterait un caractère surabondant, accueillir le pourvoi. Il en va cependant autrement lorsque la décision juridictionnelle attaquée prononce l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif, dans la mesure où l’un quelconque des moyens retenus par le juge du fond peut suffire alors à justifier son dispositif d’annulation. En pareille hypothèse – et sous réserve du cas où la décision qui lui est déférée aurait été rendue dans des conditions irrégulières – il appartient au juge de cassation, si l’un des moyens reconnus comme fondés par cette décision en justifie légalement le dispositif, de rejeter le pourvoi. Toutefois, en raison de l’autorité de chose jugée qui s’attache aux motifs constituant le soutien nécessaire du dispositif de la décision juridictionnelle déférée, le juge de cassation ne saurait, sauf à méconnaître son office, prononcer ce rejet sans avoir, au préalable, censuré celui ou ceux de ces motifs qui étaient erronés. Eu égard à l’objet des dispositions précitées de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, cette règle trouve en particulier à s’appliquer lorsque la pluralité des motifs du juge du fond découle de l’obligation qui lui est faite de se prononcer sur l’ensemble des moyens susceptibles de fonder l’annulation.

10. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». L’article L. 111-4 du même code dispose : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : (…) 2° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées (…) ». Aux termes de l’article L. 111-5 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : « La construction de bâtiments nouveaux mentionnée au 1° de l’article L. 111-4 et les projets de constructions, aménagements, installations et travaux mentionnés aux 2° et 3° du même article ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu’urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole doivent être préalablement soumis pour avis par l’autorité administrative compétente de l’Etat à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. (…) ».

11. D’autre part, aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire (…) est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. (…) / b) Le préfet ou le maire au nom de l’Etat dans les autres communes. (…) ».

12. Dès lors que la commune de Saint-Rémy-de-Provence, dont le plan d’occupation des sols était caduc au 1er janvier 2016, n’était couverte par aucun document d’urbanisme à la date de l’arrêté attaqué, le permis de construire en litige a été délivré par le maire au nom de l’Etat, conformément à l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme. Il s’ensuit que ce dernier était tenu, dès lors que les conditions posées par l’article L. 111-5 du même code étaient remplies ainsi que la cour administrative d’appel l’a jugé, de soumettre le projet à l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers avant de délivrer le permis de construire demandé. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit à avoir jugé que cette consultation était requise, au motif que le permis litigieux a été délivré par le maire de Saint-Rémy-de-Provence et non par une autorité administrative compétente de l’Etat doit être écarté.

13. Toutefois, les requérantes sont fondées à soutenir qu’en jugeant que la seule circonstance que cette commission n’avait pas été consultée entachait l’arrêté attaqué d’illégalité, sans rechercher si cette absence de consultation avait été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou si elle avait privé les intéressés d’une garantie, la cour a commis une erreur de droit.

14. En second lieu, aux termes de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…). / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles (…) L. 153-11 (…) du présent code (…). / Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans (…) ». Aux termes de l’article L. 153-11 du même code : « L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ».

15. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond qu’ainsi que la cour l’a relevé, l’article A2.c du projet de règlement plan local d’urbanisme de la commune de Saint Rémy-de-Provence arrêté par une délibération du 27 mars 2018, relatif aux constructions autorisées en zone Apnr (paysages naturels remarquables des Alpilles) indique que : « Seules peuvent être autorisées les occupations et utilisations du sol ci-après selon l’une des conditions particulières suivantes : (…) A condition qu’ils soient nécessaires à une exploitation agricole en respectant le caractère de la zone, les bâtiments d’exploitation, installations ou ouvrages techniques nécessaires à la production agricole à condition qu’ils soient implantés à une distance maximale de 50 mètres des bâtiments existants ».

16. En l’espèce, pour juger que le projet était de nature à compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme de Saint-Rémy-de-Provence, ce dont elle doit être regardée, contrairement à ce qui est soutenu, comme ayant déduit que le maire avait commis une erreur manifeste d’appréciation en n’opposant pas un sursis à statuer à la demande de permis de construire, la cour s’est fondée sur les circonstances que le terrain d’assiette du projet se situait dans la zone Apnr du futur plan local d’urbanisme, dans laquelle les constructions nécessaires à la production agricole ne sont autorisées que si elles sont implantées à moins de 50 mètres des bâtiments déjà existants, qu’en l’espèce aucun bâtiment préexistant de l’exploitation agricole n’était implanté à moins de 50 mètres du terrain d’assiette du projet à la date du permis de construire en litige, de sorte que ce projet, d’une surface de plancher de 960 mètres carrés, contrariait les prescriptions du règlement de la zone Apnr de ce futur plan. En jugeant que de telles circonstances suffisaient à compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme de Saint-Rémy-de-Provence, de sorte que le maire n’avait pu sans erreur manifeste d’appréciation s’abstenir de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire, la cour a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.

17. Il résulte de ce qui précède que les requérantes sont fondées à demander l’annulation de l’arrêt qu’ils attaquent en tant qu’il fait droit à la demande de l’association Ligue de défense des Alpilles.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme C… et de l’association Ligue de défense des Alpilles, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Rémy-de-Provence et une somme globale de 1 500 euros à verser à la société Domaine de Métifiot. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Rémy-de-Provence et de la société Métifiot, qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances.

D E C I D E :

Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 de l’arrêt du 24 octobre 2024 de la cour administrative d’appel de Marseille sont annulés.

Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative de Marseille.

Article 3 : M. et Mme C… et l’association Ligue de défense des Alpilles verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de Saint-Rémy-de-Provence et une somme globale de 1 500 euros à la société Domaine de Métifiot au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par M. et Mme C… et l’association Ligue de défense des Alpilles au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune de Saint-Rémy-de-Provence, à la société civile d’exploitation agricole Domaine de Métifiot et à l’association Ligue de défense des Alpilles, pour l’ensemble des défendeurs.

Délibéré à l’issue de la séance du 14 janvier 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M. Jean de L’Hermite, conseillers d’Etat et Mme Elise Barbé, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 28 janvier 2026.

Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :
Signé : Mme Elise Barbé

Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber

ECLI:FR:CECHR:2026:499985.20260128