Permis de construire : sursis à l’exécution d’un jugement annulant un refus administratif

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté n° PC 030 134 22 R0010 du 24 janvier 2023 par lequel la préfète du Gard a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de serres agricoles photovoltaïques sur un terrain situé chemin du Brugas sur le territoire de la commune d’Issirac.

Par un jugement n° 2300959 du 18 mars 2025, le tribunal administratif de Nîmes a, d’une part, annulé cet arrêté, d’autre part, enjoint au préfet du Gard de délivrer un certificat de permis de construire tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement et, enfin, mis à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 29 octobre 2025, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour de prononcer le sursis à l’exécution de ce jugement.

Elle soutient que :

• elle justifie d’un moyen sérieux au sens des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative dès lors que la demande de pièces complémentaires du 7 octobre 2022 a eu pour effet d’interrompre ou de modifier le délai d’instruction faisant obstacle à la naissance d’un permis de construire tacite ;
• c’est à tort que le tribunal administratif a jugé que la demande de pièces complémentaires du 7 octobre 2022 était illégale et n’avait pas eu pour effet d’interrompre ou de modifier le délai d’instruction et, en conséquence, qu’il a considéré qu’un permis de construire était tacitement intervenu en faveur de la pétitionnaire au plus tard le 15 décembre 2022 ; c’est donc à tort qu’il en a déduit que la décision du 24 janvier 2023 portant refus de permis de construire devait être regardée comme portant retrait d’un permis tacite et que ce retrait était illégal à défaut d’avoir été précédé de la procédure contradictoire exigée par les articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;
• la demande de pièces complémentaires a été notifiée le 7 octobre 2022 à l’EARL Enerarbo 66 et portait sur des pièces exigées par le livre IV de la partie règlementaire du code de l’urbanisme qui avaient déjà été produites mais que le service instructeur a estimées insuffisantes ; le plan de masse initial du projet architectural ne permettait pas de déterminer l’accès exact du projet et présentait une incohérence entre les points de vue représentés ; dans ces conditions, le fait que la demande soit partiellement illégale n’a pas pour effet de la rendre complètement illégale ;
• la demande de pièces complémentaires du 7 octobre 2022 a eu pour effet de prolonger le délai d’instruction et a fait obstacle à la naissance d’un permis de construire tacite à l’expiration du délai d’instruction initial ;
• le délai d’instruction de trois mois courant à compter de la réception des pièces complémentaires le 2 novembre 2022 était échu le 3 février 2023, soit postérieurement à l’arrêté du 24 janvier 2023 portant refus du permis de construire sollicité ; cet arrêté ne peut être regardé comme une décision portant retrait d’un permis de construire tacite ;
• l’exécution du jugement n° 2300959 du 18 mars 2025 du tribunal administratif de Nîmes risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables dès lors que, d’une part, la délivrance du permis de construire autoriserait la société pétitionnaire à engager les travaux de construction de la centrale photovoltaïque laquelle fait obstacle à la préservation du foncier agricole disposant d’une valeur agronomique reconnue et, d’autre part, le délai d’un mois imparti au préfet par le tribunal pour délivrer un certificat de permis tacite est incompatible avec le délai de jugement de la requête d’appel par la cour ;
• les conditions prévues par les articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative pour qu’il soit sursis à l’exécution du jugement sont remplies.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2025, l’EARL Enerarbo 66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement du tribunal administratif de Nîmes ayant été notifié à l’Etat représenté par le préfet du Gard le 25 mars 2025, le délai d’appel expirait le 25 mai 2025 ; la requête d’appel, enregistrée le 4 août 2025, est irrecevable ;
• l’arrêté du 24 janvier 2023 est illégal dans la mesure où il constitue un retrait du permis de construire tacite sans respect de la procédure contradictoire ;
• le dossier de demande de permis de construire était complet et les pièces complémentaires sollicitées ne figuraient pas au nombre de celles pouvant être régulièrement demandées ; la demande de pièces complémentaires n’a pas eu pour effet d’interrompre et de modifier le délai d’instruction, qui expirait le 15 décembre 2022, date à laquelle elle est devenue titulaire d’un permis de construire tacite ;
• les conditions prévues aux articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative ne sont pas remplies ;
• les serres photovoltaïques projetées doivent être regardées comme des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et non comme des installations nécessaires à des équipements collectifs ;
• le projet n’est pas de nature à porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, le site ne présentant aucune qualité particulière ; dans ces conditions, le projet pouvait être légalement autorisé dans un secteur constructible de la carte communale de la commune d’Issirac en application des dispositions de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme ;
• l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme est inapplicable, les serres photovoltaïques ne nécessitant aucune desserte par le réseau public de distribution d’électricité ; si tel était le cas, il appartenait en tout état de cause à l’autorité instructrice de solliciter des pièces complémentaires au dossier de permis de construire, à défaut, elle ne peut plus se prévaloir de cette absence d’information pour refuser de délivrer le permis sollicité ;
• l’exécution du jugement n’entraînera pas de conséquences manifestement excessives dès lors qu’en l’absence d’un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, le porteur de projet ne peut pas candidater aux appels d’offre de la commission de régulation de l’énergie qui conditionnent les financements et le démarrage des travaux.

Vu :

• la requête enregistrée le 4 août 2025 sous le n° 25TL01647 par laquelle la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel du jugement n° 2300959 du tribunal administratif de Nîmes du 18 mars 2025 ;
• les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code des relations entre le public et l’administration ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique le rapport de M. Chabert, président.

Considérant ce qui suit :

1. L’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Enerarbo 66 a sollicité, le 15 septembre 2022, la délivrance d’un permis de construire pour la réalisation de serres agricoles photovoltaïques conçues pour les arbres fruitiers sur des parcelles situées chemin du Brugas à Issirac (Gard). Par un arrêté n° PC 030 134 22 R0010 du 24 janvier 2023, la préfète du Gard a refusé de délivrer ce permis. Par la présente requête, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande que soit prononcé le sursis à l’exécution du jugement du 18 mars 2025 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, sur la demande de la société pétitionnaire, a, d’une part, annulé cet arrêté, d’autre part, enjoint au préfet du Gard de lui délivrer un certificat de permis tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification de ce jugement et, enfin, a mis à la charge de l’Etat une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
2. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

Aux termes de l’article R. 811-2 du code de justice administrative :  » Sauf disposition contraire, le délai d’appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l’instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. / Si le jugement a été signifié par huissier de justice, le délai court à dater de cette signification à la fois contre la partie qui l’a faite et contre celle qui l’a reçue. « 

Il ressort des pièces du dossier de première instance que si le jugement attaqué a été notifié au préfet du Gard le 25 mars 2025, il n’a été notifié au ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation que le 2 juin 2025. En l’état de l’instruction, l’appel de la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, enregistrée au greffe de la cour le 4 août 2025 à 16 h 52, n’apparaît pas tardif. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l’irrecevabilité de la requête d’appel peut être écartée.

3. Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :

Aux termes de l’article R. 811-15 du code de justice administrative :  » Lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement. « . L’article R. 811-17 du même code dispose que :  » Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l’exécution de la décision de première instance attaquée risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l’état de l’instruction. « 

En application des dispositions précitées de l’article R. 811-15 du code de justice administrative, lorsque le juge d’appel est saisi d’une demande de sursis à exécution d’un jugement prononçant l’annulation d’une décision administrative, il lui incombe de statuer au vu de l’argumentation développée devant lui par l’appelant et le défendeur et en tenant compte, le cas échéant, des moyens qu’il est tenu de soulever d’office. Après avoir analysé dans les visas ou les motifs de sa décision les moyens des parties, il peut se borner à relever qu’aucun de ces moyens n’est de nature, en l’état de l’instruction, à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué et rejeter, pour ce motif, la demande de sursis. Si un moyen lui paraît, en l’état de l’instruction, de nature à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, il lui appartient de vérifier si un des moyens soulevés devant lui ou un moyen relevé d’office est de nature, en l’état de l’instruction, à infirmer ou confirmer l’annulation de la décision administrative en litige, avant, selon le cas, de faire droit à la demande de sursis ou de la rejeter.

4. En vertu du premier alinéa de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. Aux termes de l’article L. 424-1 du même code :  » L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) « . Aux termes de l’article L. 424-3 de ce code :  » Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) « . Enfin, l’article L. 600-4-1 dudit code dispose que :  » Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier « .
5. Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.
6. Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions citées au point 4, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.
7. Pour prononcer l’annulation de l’arrêté en litige et ordonner au préfet de délivrer un certificat de permis de construire tacite, le tribunal administratif de Nîmes a considéré que le délai d’instruction de la demande de permis de construire présentée par l’EARL Enerarbo 66 n’avait été ni interrompu, ni modifié par le courrier du 7 octobre 2022 portant demande de pièces complémentaires et qu’un permis de construire étant tacitement intervenu en sa faveur au plus tard le 15 décembre 2022, la décision du 24 janvier 2023 devait être regardée comme une décision portant retrait de cette autorisation implicite. Ayant relevé l’absence de pièce établissant la mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable au retrait du permis de construire, d’une situation d’urgence, ou de l’une des autres circonstances mentionnées à l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration, le tribunal administratif a jugé que la décision de retrait du permis de construire tacite se trouvait affectée d’un vice de procédure qui, pour avoir privé le pétitionnaire d’une garantie, entachait l’arrêté en litige d’illégalité.
8. A l’appui de sa demande tendant à ce que soit ordonné le sursis à l’exécution du jugement attaqué, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation soutient que la demande de pièces complémentaires portant notamment sur des pièces exigées par le livre IV de la partie règlementaire du code de l’urbanisme qui avaient déjà été produites mais que le service instructeur a estimé insuffisantes, celle-ci doit être considérée comme légalement présentée et ayant eu pour effet de modifier le délai d’instruction ainsi que de faire obstacle à la naissance d’un permis de construire tacite à l’expiration du délai d’instruction initial, de sorte que l’arrêté en litige du 24 janvier 2023 ne peut être regardé comme une décision portant retrait de permis de construire tacite. En l’état de l’instruction, ce moyen, tel que visé et analysé dans les visas de la présente décision, doit être regardé comme sérieux et de nature à entraîner, outre l’annulation du jugement, le rejet des conclusions aux fins d’annulation et d’injonction accueillies par le tribunal administratif de Nîmes.
9. Cependant, les autres moyens d’annulation de l’arrêté en litige repris en appel par l’EARL Enerarbo 66, tels que visés et analysés dans les visas de la présente décision, tirés de l’illégalité des motifs du refus de permis de construire au regard des articles L. 161-4 et L. 111-11 du code de l’urbanisme paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à confirmer l’annulation de l’arrêté en litige portant refus de délivrance du permis de construire sollicité par l’EARL Enerarbo 66. En revanche, ces moyens ne paraissent pas de nature à confirmer l’injonction prononcée par le tribunal administratif tendant à ce que le préfet du Gard délivre à la pétitionnaire un certificat de permis de construire tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement.
10. Il résulte de ce qui précède que la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est seulement fondée à demander qu’il soit sursis à l’exécution de l’article 2 du jugement attaqué jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa requête d’appel au fond.

Sur les frais liés au litige :

En application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme à verser à l’EARL Enerarbo 66 au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Jusqu’à ce qu’il ait été statué sur l’appel de la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation contre le jugement n° 2300959 du tribunal administratif de Nîmes du 18 mars 2025, il est sursis à l’exécution de l’article 2 de ce jugement.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par l’EARL Enerarbo 66 sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, au préfet du Gard et à l’exploitation agricole à responsabilité limitée Enerarbo 66.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.

Le président de la 4ème chambre,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.