Carence en logements sociaux : comment contester une sanction préfectorale ?

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Cannes a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté n° 2020-929 du 22 décembre 2020 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a constaté sa carence à respecter son objectif de réalisation de logements sociaux pour la période triennale 2017-2019 et a fixé à 10 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2103313 du 16 octobre 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 16 décembre 2024, la commune de Cannes, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande à la cour :

1. d’annuler le jugement du 16 octobre 2024 du tribunal administratif de Nice ;
2. d’annuler l’arrêté préfectoral du 22 décembre 2020 et la décision implicite rejetant son recours gracieux contre cet arrêté ;
3. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué n’a ni visé ni analysé le moyen tiré du caractère inatteignable des objectifs qui lui ont été assignés ;
• il n’a pas répondu à ce moyen ;
• dans son appréciation de la proportionnalité de la sanction, le tribunal administratif n’a tenu compte que de la sanction de majoration du prélèvement, et non des autres sanctions prononcées ;
• il a ainsi entaché son jugement d’une insuffisance de motivation ;
• c’est à tort que les premiers juges ont estimé que l’arrêté en litige n’était pas entaché d’incompétence négative ;
• c’est à tort qu’ils ont estimé que cet arrêté préfectoral, qui ne précise pas les secteurs et les types d’autorisation d’urbanisme pour lesquels le préfet s’est déclaré compétent, n’était pas entaché d’un défaut de motivation ;
• c’est à tort qu’ils ont estimé que le préfet avait valablement constaté la carence de la commune et sanctionné cette dernière, compte tenu des contraintes invoquées ;
• le constat de carence produit des effets contreproductifs ;
• il n’a pas été tenu compte des efforts consentis ;
• les sanctions prononcées sont disproportionnées.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 avril 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens présentés par la commune de Cannes sont infondés.

Par une lettre en date du 27 mars 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu avant le 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 10 avril 2025.

Par ordonnance du 25 avril 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de la construction et de l’habitation ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Renaud Thielé, rapporteur,
• les conclusions de M. François Point, rapporteur public,
• et les observations de Me Bigas pour la commune de Cannes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 22 décembre 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a constaté la carence de la commune de Cannes à respecter l’objectif de réalisation de logements sociaux qui lui était assigné pour la période triennale 2017-2019 et majoré en conséquence de 10 % le prélèvement fiscal prévu par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation. Par le jugement attaqué, dont la commune de Cannes relève appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté, ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative :  » Les jugements sont motivés « .

3. En relevant, au point 9 du jugement attaqué, que  » toutes les communes du département des Alpes-Maritimes rencontrent des difficultés sur le plan du foncier dans la mesure où elles sont concernées par des contraintes fortes en matière de topographie, par une urbanisation dense et concentrée sur la bande côtière, des risques naturels prégnants (inondations, incendies, mouvements de terrains), une forte densité du bâti ainsi qu’un coût du foncier résiduel qui atteint des valeurs difficilement compatibles avec les projets de logements sociaux « , et que  » la commune de Cannes se borne à se prévaloir de ces contraintes qui existent donc sur l’ensemble des communes du département, sans toutefois démontrer précisément l’impossibilité de construire des logements sociaux aux regard des impératifs de la commune, notamment ceux évoqués en matière d’urbanisme ou de qualité de vie « , les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen, soulevé par la commune, et tiré de ce que les objectifs de production de logements sociaux qui lui avaient été assignés étaient, en réalité, inatteignables. Dès lors que le jugement a répondu à ce moyen, la circonstance qu’il n’ait pas été analysé spécifiquement sans ses visas est sans incidence sur sa régularité.

4. En second lieu, la commune de Cannes n’a, en première instance, jamais développé d’argumentaire spécifiquement tiré de la disproportion des  » sanctions  » infligées par les l’article 5 de l’arrêté, qui indique que  » L’Etat se réserve la possibilité d’identifier des secteurs dans lesquels les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logements seront données par l’autorité administrative de l’Etat « , et par l’article 6, qui transfère à l’Etat les droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation dont dispose la commune sur les logements existants ou à livrer. Les premiers juges n’ont donc pas entaché leur jugement d’une insuffisance de motivation en appréciant la proportionnalité de la sanction de majoration du 10 % du prélèvement, qui constituait la sanction principale, sans examiner spécifiquement la proportionnalité de ces dispositions, dont la première ne constitue d’ailleurs pas un acte décisoire mais une simple information donnée à la commune. Par ailleurs, si les premiers juges ont apprécié la proportionnalité de la sanction de majoration de 10 %, sans tenir compte de celle prévue par l’article 6, cette critique a nécessairement trait au bien-fondé de leur jugement, non à sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable au litige :  » (…) le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune (…) « .

6. L’arrêté attaqué vise les dispositions des articles L. 302-8 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation et précise, en premier lieu, que l’objectif global de réalisation de logements sociaux assigné à la commune de Cannes pour la période triennale 2017-2019 était de 1 065 logements, dont 30 % en logements de type  » prêt locatif social  » ( » PLS « ) ou assimilés, et 30 % en logements de type  » prêt locatif aidé d’intégration  » ( » PLAI « ) ou assimilés, en deuxième lieu, que le bilan fourni par la commune fait état d’une réalisation globale de 443 logements sociaux, soit un taux de réalisation de l’objectif triennal de 41,60 %, dont 11,55 % de logements de type  » PLAI  » et 62,39 % de logements de type  » PLS « , et, en troisième lieu, que les éléments avancés par la commune ne justifiaient pas le non-respect de son objectif de réalisation. L’arrêté comporte ainsi l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. La circonstance qu’il ne définit pas les secteurs, ainsi que les catégories de projets à raison desquels le préfet se déclare compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme est sans incidence sur la légalité de l’arrêté litigieux, qui ne comporte pas une telle mesure de transfert mais se borne, dans son article 5, à mentionner, à titre informatif, que  » l’Etat se réserve la possibilité d’identifier des secteurs dans lesquels les autorisations d’utilisation d’occupation du sol pour des constructions à usage de logements seront données par l’autorité administrative de l’Etat « .

7. En deuxième lieu, il ressort des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le préfet ne s’est pas cru lié par l’avis de la Commission nationale, qu’il lui appartenait par ailleurs de prendre en considération. Le moyen tiré d’une erreur de droit commise par le préfet à cet égard ne peut donc qu’être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable au litige :  » Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. […] Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 (…) « .

9. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1.

10. Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

11. La commune de Cannes, en se bornant à faire état de diverses contraintes, d’ailleurs comparables à celles rencontrées par un grand nombre de communes du département, n’établit pas avoir été dans l’impossibilité de respecter les objectifs qui lui ont été assignés. Si elle se prévaut, ainsi, des faibles possibilités résiduelles de construction compte tenu des règles d’urbanisme applicables, elle ne démontre pas que les règles d’urbanisme qui s’imposent à elle et qui limitent notamment l’urbanisation dans les espaces proches du rivage et dans les espaces exposés aux risques naturels la placeraient dans une telle impossibilité. Au demeurant, la commune ne peut se prévaloir des contraintes réglementaires résultant de son propre plan local d’urbanisme, qu’elle a elle-même élaboré et qu’il lui appartenait de faire réviser, le cas échéant, pour faciliter la réalisation des objectifs de création de logements sociaux. Par ailleurs, la commune, dont rien n’indique qu’elle ne disposerait pas de réserves foncières ou de terrains bâtis susceptibles d’être requalifiés, ou qu’elle était dans l’incapacité d’instituer un périmètre de mixité sociale – périmètre qu’elle indique d’avoir institué dans les secteurs UB et UC à compter de novembre 2019 – ne peut se prévaloir du prix de vente  » prohibitif  » du foncier sur son territoire, qui dissuaderait les préemptions. Dans ces conditions, le préfet des Alpes-Maritimes n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées en estimant que la commune de Cannes n’établissait pas avoir été dans l’incapacité d’atteindre les objectifs qui lui avaient été assignés, et en prononçant en conséquence sa carence. Compte tenu, d’une part, des contraintes dont la commune fait état ainsi que des efforts qu’elle a effectivement consentis et, d’autre part, du bilan de la précédente période triennale, les sanctions prononcées, qui se limitent à une majoration de 10 % du prélèvement et à un transfert à l’Etat des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation, n’apparaissent pas disproportionnées.

12. En quatrième lieu, les circonstances que les services de l’Etat auraient  » refusé le recours à l’usufruit locatif social  » dans les communes frappées d’un arrêté de carence, ou refusé un montage partenarial, sont influentes sur la légalité de l’arrêté attaqué. Il en va de même de l’allégation selon laquelle ce dernier serait contreproductif, qui n’en met en cause que l’opportunité, non la légalité.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Cannes n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d’annulation doivent donc être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Cannes est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cannes et au ministre de la ville et du logement.

Délibéré après l’audience du 12 janvier 2026, où siégeaient :

• M. David Zupan, président,
• M. Renaud Thielé, président assesseur,
• Mme Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 janvier 2026.

N° 24MA03127