Incompatibilité des mandats au sein des conseils économiques et sociaux : analyse et implications.

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. J… G… a demandé au tribunal administratif de la Martinique d’annuler, d’une part, la délibération du 19 mars 2024 par laquelle le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Martinique (CESECEM) a procédé à la désignation de son président et des membres de son bureau et, d’autre part, l’arrêté modificatif du 5 mars 2024 par lequel le préfet de la Martinique a désigné nominativement les représentants des entreprises et activités professionnelles non-salariés, des organisations syndicales de salariés et des organismes et associations, au sein de chaque domaine du CESECEM, en tant qu’il désigne des membres exerçant à la collectivité territoriale de Martinique ou dans une des entités créées et/ou financées par la collectivité territoriale de Martinique et notamment M. I… B… et M. D… F….

Par un mémoire distinct, M. G… a demandé au tribunal administratif de la Martinique de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 7221-2 et L. 7226-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que des articles L. 558-15 et L. 558-16 du code électoral.

Par un jugement n° 2400236 du 25 novembre 2024, le tribunal administratif de la Martinique a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. G… et a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée les 24 et 28 février 2025, M. G…, représenté par Me Lewis, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du 25 novembre 2024 du tribunal administratif de la Martinique ;
2. d’annuler la délibération du 19 mars 2024 par laquelle le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Martinique (CESECEM) a procédé à la désignation de son président et des membres de son bureau ;
3. d’annuler l’arrêté modificatif du 5 mars 2024 par lequel le préfet de la Martinique a désigné nominativement les représentants des entreprises et activités professionnelles non-salariés, des organisations syndicales de salariés et des organismes et associations, au sein de chaque domaine du CESECEM, en tant qu’il désigne des membres exerçant à la collectivité territoriale de Martinique ou dans une des entités créées et/ou financées par la collectivité territoriale de Martinique et notamment M. I… B… et M. D… F….

Il soutient que :

S’agissant de la régularité du jugement attaqué :

• la question prioritaire de constitutionnalité n’a pas fait l’objet d’une décision distincte.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

• la question prioritaire de constitutionnalité n’était pas dépourvue de caractère sérieux ;
• l’arrêté préfectoral du 5 mars 2024 désigne des personnes occupant des fonctions incompatibles avec celle de membre du CESECEM, telles que les fonctions d’agent de la collectivité territoriale de Martinique ou de membre d’une entité créée et/ou financée par la collectivité territoriale de Martinique ; ces personnes ne pourront émettre un avis impartial ;
• le procès-verbal des opérations électorales n’a pas été rédigé immédiatement après la fin du dépouillement, en méconnaissance de l’article R. 67 du code électoral, ce qui a été de nature à altérer la sincérité des élections et à porter atteinte à son droit au recours effectif ;
• la circonstance que le régime d’incompatibilité du statut d’agent salarié de la CTM ou d’agent d’un satellite de la CTM avec celui de membre du CESECEM n’ait pas été expressément prévu par le législateur ne saurait être interprétée comme autorisant le cumul du mandat de membre du CESECEM avec celui d’agent de la CTM ou d’un des satellites de la CTM ;
• l’élection de M. I… et de M. D… respectivement élus président et vice-président du CESECEM, est irrégulière en raison de l’incompatibilité existant entre ces mandats et leur qualité d’agent de la collectivité territoriale de Martinique et de directeur de l’agence départementale d’information sur le logement (ADIL) de Martinique ; leur élection les expose à un risque de prise illégale d’intérêts ;
• ces élections sont illégales et doivent être annulées par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté préfectoral du 5 mars 2024, qui ne pouvait désigner des personnes occupant des fonctions incompatibles avec celle de membre du CESECEM, telles que les fonctions d’agent de la collectivité territoriale de Martinique ou de membre d’une entité créée et/ou financée par la collectivité territoriale de Martinique.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 août 2025, M. B… I… et l’Union départementale des syndicats Force ouvrière de la Martinique (UDFO 972), représentés par Me Odin, concluent au rejet de la requête et demandent que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. G… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

• M. I…, agent de la CTM élu président du CESECEM, et l’UDFO 972 sont recevables à intervenir ;
• les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2025, la collectivité territoriale de Martinique, représentée par Me Corbier-Labasse, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. G… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct, enregistré au greffe de la cour le 27 octobre 2025 et 7 décembre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. G… demande à la cour, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 7221-2 et L. 7226-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que des articles L. 558-15 et L. 558-16 du code électoral.

Il soutient que ces dispositions, applicables au litige, créées par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, méconnaissent les articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, l’article 18 du Préambule de la Constitution de 1946 ainsi que les articles 1er et 34 de la Constitution en ce qu’ils ne prévoient expressément aucune disposition relative à l’incompatibilité du mandat de président et membre du CESECEM avec celui de salarié de la collectivité territoriale de Martinique ou d’un des établissements publics créés et/ou financés par celle-ci.

Par un mémoire enregistré le 24 novembre 2025, la collectivité territoriale de Martinique, représentée par Me Corbier-Labasse, demande à la cour de ne pas faire droit à la transmission demandée.

Elle soutient que :

• la requête initiale de M. G… ne relevait pas appel du jugement du tribunal administratif de la Martinique en tant qu’il a opposé un refus à la demande tendant à ce qu’il transmette au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité ; il ne pouvait en tout état de cause pas contester ce point du jugement sans recourir à un mémoire distinct ;
• la demande, présentée par le mémoire distinct enregistré le 27 octobre 2025, de transmettre la même question prioritaire de constitutionnalité que celle présentée devant le tribunal administratif, est irrecevable ;
• à supposer que M. G… soutienne que ce mémoire doit être regardé comme relevant appel du jugement en tant qu’il a refusé de faire droit à sa demande de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité, cette demande serait tardive.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• la Constitution, notamment son article 61-1 ;
• l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
• le code électoral ;
• le code général des collectivités territoriales ;
• le code général de la fonction publique ;
• le code pénal ;
• le décret n° 2015-1666 du 11 décembre 2015 ;
• le décret n° 2022-1386 du 31 octobre 2022 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Stéphane Gueguein,
• les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public,
• et les observations de Me Corbier-Labasse, représentant la collectivité territoriale de Martinique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 15 décembre 2017, le préfet de la Martinique a fixé la liste des organismes de toute nature représentés au sein de chaque section du CESECEM. Par un arrêté du 8 mars 2018, ce préfet a désigné nominativement les représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées, des organisations syndicales de salariés et des organismes et associations au sein de chaque section du CESECEM.
2. Par un arrêté du 29 décembre 2023 modifié le 7 février 2024, pris en application de l’article R. 7226-4 du code général des collectivités territoriales, le préfet de la Martinique a fixé la liste des organismes de toute nature représentés au sein de chaque domaine du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de la Martinique (CESECEM). Par un arrêté du 23 février 2024, ce même préfet, a désigné nominativement les représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées, des organisations syndicales de salariés et des organismes et associations, au sein de chaque domaine du CESECEM. Un arrêté préfectoral du 5 mars 2024 est venu modifier cet arrêté préfectoral du 23 février 2024 afin de tenir compte de la désignation de leurs représentants pour les organisations syndicales de la Centrale démocratique martiniquaise des travailleurs (CDMT) et de l’union syndicale  » SOLIDAIRES « , pour l’organisation syndicale de la fédération syndicale unitaire (FSU) et pour le parc naturel régional de la Martinique et le parc naturel marin de Martinique.
3. Lors de sa séance plénière du 18 mars 2024, le CESECEM a adopté son règlement intérieur relatif aux modalités d’élection de son président et des membres de son bureau et a procédé aux opérations de vote à l’issue desquelles M. B… I… a été élu président, Mme E… C… et M. F… D… ont été élus vice-présidents et MMmes Francine Rapon, Corinne Laguerre et Rebecca Rosette et MM. Dominique Jérémie, Philippe Negouai, Bertrand Cambusy, Alex Voyer et M. H… A… ont été élus membres du bureau. Par une délibération du 19 mars 2024, le CESECEM a procédé à la désignation de son président et des membres de son bureau.
4. M. G…, candidat non élu au poste de président du CESECEM, a demandé au tribunal administratif de la Martinique d’annuler cette délibération du 19 mars 2024 et l’arrêté préfectoral du 5 mars 2024 en tant qu’il désigne M. I… B… et M. D… F… parmi les membres du CESECEM. Par un mémoire distinct, il a demandé au tribunal administratif de la Martinique de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 7221-2 et L. 7226-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que des articles L. 558-15 et L. 558-16 du code électoral.
5. M. G… relève appel du jugement du 25 novembre 2024 par lequel le tribunal administratif de la Martinique a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité et rejeté sa demande d’annulation et demande en outre, par mémoire distinct, la transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat.

Sur la régularité du jugement attaqué :

1. Contrairement à ce que soutient M. G…, ni les dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ni celles des articles R. 711-9 et R. 711-10 du code de justice n’interdisent au juge, dans une même décision, de rejeter la demande de transmission au Conseil d’Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité et de statuer au fond du litige. Le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué doit donc être écarté.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

1. Aux termes de l’article 23-1 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel :  » Devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d’irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé « . L’article 23-2 de la même ordonnance dispose que :  » (…) Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu’à l’occasion d’un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige « . Selon l’article 23-5 de cette ordonnance :  » Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation. Le moyen est présenté, à peine d’irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé (…) « . Aux termes de l’article R. 771-12 du code de justice administrative :  » Lorsque, en application du dernier alinéa de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, l’une des parties entend contester, à l’appui d’un appel formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge, il lui appartient, à peine d’irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l’expiration du délai d’appel dans un mémoire distinct et motivé, accompagné d’une copie de la décision de refus de transmission. / La contestation du refus de transmission par la voie du recours incident doit, de même, faire l’objet d’un mémoire distinct et motivé, accompagné d’une copie de la décision de refus de transmission. « 
2. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un tribunal administratif a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité qui lui a été soumise, il appartient à l’auteur de cette question de contester ce refus, à l’occasion de l’appel formé contre le jugement qui statue sur le litige, dans le délai de recours contentieux et par un mémoire distinct et motivé, que le refus de transmission précédemment opposé l’ait été par une décision distincte du jugement, dont il joint alors une copie, ou directement par ce jugement. Une telle contestation peut être formée sans condition de délai par le défendeur à l’appel, par la voie du recours incident. Les dispositions de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre à celui qui a déjà présenté une question prioritaire de constitutionnalité devant une juridiction statuant en première instance de s’affranchir des conditions, définies par les dispositions citées plus haut de la loi organique et du code de justice administrative, selon lesquelles le refus de transmission peut être contesté devant le juge d’appel puis, le cas échéant, devant le juge de cassation.
3. Par l’article 2 de son jugement du 25 novembre 2025, le tribunal administratif de la Martinique a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 7221-2 et L. 7226-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que des articles L. 558-15 et L. 558-16 du code électoral. A l’occasion de l’appel qu’il a formé, M. G… n’a pas contesté ce refus de transmission. Si M. G… soumet à la cour, par mémoire distinct, une question prioritaire de constitutionnalité, il ne peut y être fait droit dès lors qu’elle porte sur la conformité des mêmes dispositions législatives aux mêmes droits et libertés garantis par la Constitution et qu’ainsi qu’il vient d’être dit, il n’a pas contesté le refus de transmission opposé par le tribunal administratif.

Sur la légalité de l’arrêté du 5 mars 2024 :

1. Premièrement, aux termes de l’article L. 7221-2 du code général des collectivités territoriales :  » Nul ne peut être à la fois conseiller à l’assemblée de Martinique ou conseiller exécutif de Martinique et membre du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Martinique « . Aux termes de l’article L. 7226-3 du même code :  » (…) / Les conseillers à l’assemblée de Martinique ne peuvent être membres du conseil [économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Martinique] « . Enfin, l’article L. 558-16 du code électoral dispose que :  » Le mandat de conseiller à l’assemblée de Guyane ou à l’assemblée de Martinique est incompatible avec les fonctions d’agent salarié de la collectivité territoriale. / Ce mandat est également incompatible avec les fonctions d’entrepreneur des services de la collectivité territoriale et celles d’agent salarié des établissements publics et agences créés par la collectivité territoriale « .
2. Deuxièmement, aux termes de l’article 432-12 du code pénal :  » Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction. (…) « . Aux termes de l’article 432-13 du même code :  » Est puni de trois ans d’emprisonnement et d’une amende de 200 000 €, (…) le fait, par une personne (…) titulaire d’une fonction exécutive locale, fonctionnaire, militaire ou agent d’une administration publique, dans le cadre des fonctions qu’elle a effectivement exercées, soit d’assurer la surveillance ou le contrôle d’une entreprise privée, (…) soit de proposer directement à l’autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l’une de ces entreprises avant l’expiration d’un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions « .
3. Troisièmement, aux termes de l’article L. 121-1 du code général de la fonction publique :  » L’agent public exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité « . L’article L. 121-5 du même code dispose que :  » Au sens du présent code, constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l’agent public « .
4. A supposer que la participation aux fonctions purement consultatives du CESECEM soit susceptible d’être qualifiée de surveillance, administration ou contrôle d’une affaire, au sens des dispositions précitées du code pénal, les agents de la CTM ou d’un organisme public créé par elle, elle ne présente pas, contrairement à ce que soutient M. G…, de ce seul fait, un intérêt de nature à compromettre leur impartialité, leur indépendance ou leur objectivité pour l’exercice de leurs fonctions au sein du CESECEM. Il leur appartient, le cas échéant et comme à tous les autres membres de ce conseil, de s’abstenir de participer aux travaux pour lesquels un intérêt serait de nature à compromettre leur impartialité, leur indépendance ou leur objectivité. De même, il appartient aux agents publics désignés membres du CESECEM par une des organismes représentés au sein de cette institution de concilier cette désignation avec l’exercice de leurs fonctions dans le respect des dispositions précitées des articles L. 121-1 et L. 121-5 du code général de la fonction publique. Dans ces conditions, M. G… n’est pas fondé soutenir que les dispositions des articles L. 7226-1 et suivants et R. 7226-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, celles précitées des articles 432-13 et 432-14 du code pénal et celles des articles L. 121-1 et L. 121-5 du code général de la fonction publique devraient être interprétées comme rendant incompatible la qualité d’agent salarié de la CTM ou d’un organisme qu’elle a créé avec le mandat de membre du CESECEM. Par suite, M. G… n’est pas fondé à soutenir que l’arrêté du 5 mars 2024 contesté serait illégal en tant qu’il méconnaîtrait l’incompatibilité existant entre la qualité d’agent de la CTM et le mandat de membre du CESECEM.

Sur la légalité de la délibération du 19 mars 2024 :

1. En premier lieu, la circonstance qu’un procès-verbal ne soit pas établi immédiatement après la proclamation des résultats n’est pas de nature à entraîner l’irrégularité des désignations résultant d’opérations électorales dont la contestation relève des dispositions des articles R. 119 à R. 123 du code électoral. De plus, les dispositions de l’article R. 67 du code électoral ne régissent que les scrutins pour lesquels les opérations électorales se déroulent au sein de bureaux de vote. Enfin, le contentieux de la désignation du président et des membres du bureau des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux et du CESECEM présente le caractère d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la délibération du 19 mars 2024 portant désignation du président, des vice-présidents et des membres du bureau du CESECEM. Par suite, et en l’absence de principe général du droit tiré de ce que le procès-verbal de la désignation des membres du bureaux électorales en litige doit être rédigé par le secrétaire de la séance en présence des électeurs le jour du vote, le moyen tiré de ce que le procès-verbal des opérations électorales n’aurait pas été élaboré immédiatement après la fin du dépouillement, en méconnaissance de l’article R. 67 du code électoral, doit être écarté comme inopérant.
2. En deuxième lieu, pour les mêmes motifs que ceux retenus au point 13, M. G… n’est pas fondé à soutenir que la délibération du 19 mars 2024 devrait être annulée au motif de l’existence d’un régime d’incompatibilité entre les qualités de membre voire de membre du bureau ou de président du CESECEM et celle d’agent de la CTM et/ou d’un organisme créé ou financé par elle. Il n’est pas non plus fondé à soutenir que l’élection de MM. I… et D… les placeraient, de fait, en situation de conflit d’intérêts ou de prise illégale d’intérêts.
3. En dernier lieu, il résulte de l’instruction que la désignation des membres du CESECEM en qualité de président, vice-présidents et membre du bureau de ce conseil, et notamment de MM. I… et D… en qualité de représentant de l’Union départementale des Syndicats Force Ouvrière pour le premier et de représentant de l’agence départementale d’information sur le logement, de l’agence Action Logement et de l’organisme Innovation Logement Outre-mer, pour le second, résulte de l’arrêté du préfet de la Martinique du 23 février 2024. Le moyen, soulevé par voie d’exception, de l’illégalité de l’arrêté du même préfet du 5 mars 2024, qui est venu préciser le nom des membres en attente de désignation par les organismes représentés au sein du CESECEM à la date du 23 février 2024 et a modifié le nom du représentant de l’organisation syndicale Fédération syndicale Unitaire, est inopérant à l’appui de la contestation de la régularité de l’élection en cause. Le moyen tiré de l’exception d’illégalité ne peut donc qu’être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la demande de première instance, que M. G… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Martinique a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. I… et autre ni de la CTM présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

1. Article 1er : La requête de M. G… est rejetée.
2. Article 2 : Les conclusions de M. I… et de l’UDFO 972 ainsi que de la CTM présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
3. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. J… G…, au ministre de l’intérieur, à la collectivité territoriale de Martinique, au conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Martinique, à M. B… I… et à l’Union départementale des syndicats Force ouvrière de la Martinique.

Copie sera adressée, pour information, au ministre des Outre-mer et au préfet de la Martinique.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

• Mme Butéri, présidente de chambre,
• M. Gueguein, président assesseur,
• Mme Gaillard, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2026.

Le rapporteur,
S. Gueguein

La présidente,
K. Butéri

La greffière,
A. Detranchant

La République mande et ordonne au préfet de la Martinique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.