Commission montagne obligatoire dans les EPCI mixtes : enjeux juridiques et climatiques

1. Une gouvernance intercommunale adaptée aux spécificités de la montagne

1.1. L’article 3 de la proposition de loi consacre la création d’une commission de la montagne au sein des EPCI à fiscalité propre dits « mixtes », c’est-à-dire regroupant à la fois des communes de montagne et des communes qui ne le sont pas. L’objectif est de doter ces intercommunalités d’un espace de dialogue et de concertation dédié aux spécificités des communes de montagne, afin que celles-ci puissent faire valoir leurs contraintes particulières en amont des délibérations du conseil communautaire.

1.2. La rédaction initiale liait cette commission au pacte de gouvernance, dont l’élaboration reste facultative après chaque renouvellement général des conseils municipaux. Cette articulation fragilisait l’effectivité de la commission : un EPCI choisissant de ne pas se doter de pacte de gouvernance aurait pu échapper à l’obligation de créer une commission montagne. Pour remédier à cette fragilité, l’amendement n° CD94 du rapporteur a procédé à une réécriture complète de l’article, en créant une commission de la montagne distincte du pacte de gouvernance, existant de plein droit dans les EPCI mixtes.

1.3. La commission de la montagne est composée de droit des représentants au conseil communautaire des communes classées en zone de montagne, avec la possibilité pour le conseil communautaire d’y associer d’autres conseillers. Elle est chargée d’examiner les questions relatives aux spécificités des communes de montagne et est consultée pour avis préalablement aux délibérations ayant un impact direct sur ces communes. Ses modalités de fonctionnement (composition complète, fréquence de réunion, conditions de saisine) sont renvoyées au règlement intérieur de l’EPCI, afin de préserver une souplesse adaptée à la diversité des situations territoriales.

1.4. Sur cet amendement, la commission a adopté le sous-amendement n° CD102 du groupe Écologiste et Social, qui complète les missions de la commission en précisant qu’elles portent « notamment en matière de préservation des écosystèmes montagnards, de mise en œuvre de mesures d’atténuation et d’adaptation au dérèglement climatique à l’échelle intercommunale, de développement de pratiques agricoles durables et sobres et de protection de la ressource en eau ». Cette précision oriente explicitement les travaux de la commission vers les grands enjeux environnementaux et climatiques propres aux territoires de montagne.

2. Gestion de la ressource en eau en montagne : usage partagé et stockage raisonné

2.1. L’article 4 enrichit les objectifs de la politique de la montagne en matière de gestion de la ressource en eau, en consacrant le principe d’un usage partagé et d’un stockage équilibré de cette ressource pour l’ensemble des besoins des territoires de montagne, tout en excluant expressément le pompage dans les nappes inertielles. Les zones de montagne jouent un rôle hydrologique fondamental : elles constituent les têtes de bassin versant de la plupart des grands fleuves français et stockent naturellement l’eau sous forme de neige et de glace, avant de la restituer au printemps et en été.

2.2. Le changement climatique fragilise ce rôle de « châteaux d’eau » : diminution de l’enneigement, hausse des températures, baisse des précipitations estivales, fonte des glaciers, déficits hydriques croissants (par exemple dans les Alpes du Nord) et réduction de la ressource en eau dans les Pyrénées (diminution de 12 % depuis 1980, avec des projections allant jusqu’à 40 % de réduction pour un réchauffement de 2 °C). Ces évolutions accentuent les conflits d’usage entre eau potable, irrigation, abreuvement du bétail, hydroélectricité, tourisme de loisir (notamment neige de culture).

2.3. La loi Montagne II de 2016 avait déjà introduit l’objectif de « politique d’usage partagé de la ressource en eau » et une « politique active de stockage de l’eau » à l’article L. 211-1 du code de l’environnement. Mais le bilan dressé en 2020 est contrasté : France Nature Environnement dénonce une « contradiction interne » privilégiant les intérêts immédiats de l’amont, tandis que l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) estime que les objectifs de stockage pour l’agriculture n’ont pas été atteints, en raison de la complexité des procédures d’autorisation des retenues collinaires.

2.4. L’article 4 réécrit le 8° de l’article 1er de la loi de 1985 pour préciser qu’il s’agit de « favoriser une politique d’usage partagé et de stockage de la ressource en eau nécessaire pour l’accès à l’eau potable, la sécurité civile, l’irrigation des sols et l’abreuvement du bétail, l’industrie, la production d’électricité et les loisirs de neige, en excluant le pompage dans les nappes inertielles ». Cette rédaction :

2.4.1. Associe explicitement l’objectif de stockage à celui d’usage, reconnaissant le rôle des retenues collinaires multi-usages pour capter l’eau en période d’abondance et la restituer en période de tension.

2.4.2. Énumère de manière exhaustive les usages légitimes de la ressource en eau en montagne (eau potable, sécurité civile, agriculture, industrie, énergie, tourisme), plaçant sur un pied d’égalité les besoins des habitants permanents, des agriculteurs, des industriels et des acteurs du tourisme.

2.4.3. Introduit une exclusion explicite du pompage dans les nappes inertielles, ressources souterraines à cycle de recharge très lent, afin de préserver une ressource irremplaçable à l’échelle humaine.

2.5. En commission, deux amendements ont complété l’article 4 : l’amendement n° CD66 ajoute la préservation de la biodiversité et des milieux naturels à la liste des usages à concilier, et l’amendement n° CD75 rend obligatoire la consultation des commissions locales de l’eau dans l’élaboration de cette politique. Ces commissions, chargées des SAGE, réunissent collectivités, usagers, État, acteurs économiques et associatifs, et disposent d’une connaissance fine des enjeux hydrologiques locaux.

3. Infrastructures de recharge électrique rapide en montagne

3.1. L’article 5 impose que le schéma directeur de développement des infrastructures de recharge ouvertes au public pour véhicules électriques privilégie le déploiement d’infrastructures de recharge rapide dans les territoires comprenant des zones de montagne. La transition vers la mobilité électrique est un levier majeur de décarbonation du secteur des transports, mais elle suppose un réseau de recharge suffisamment dense et homogène.

3.2. Les territoires de montagne présentent une dépendance forte à l’automobile (faible offre de transports collectifs, enclavement, habitat dispersé) et des contraintes économiques (faible densité, coûts de raccordement élevés, fréquentation saisonnière) qui freinent l’investissement privé dans les bornes de recharge. Les données de l’INSEE montrent une densité de points de charge nettement plus faible dans les zones rurales à habitat très dispersé – catégorie recouvrant pour l’essentiel les territoires de montagne – que dans les grands centres urbains.

3.3. L’article 5 complète l’article L. 353-5 du code de l’énergie en précisant que le schéma directeur « privilégie les infrastructures de recharges électriques rapides prioritairement dans les territoires comprenant des zones de montagne ». Cette priorité géographique et technique vise à corriger les inégalités territoriales dans le déploiement des bornes, en ciblant les bornes à haute puissance particulièrement adaptées aux longs trajets et aux besoins des habitants et touristes en montagne.

4. Urbanisation en continuité : clarifier pour éviter l’asphyxie des communes de montagne

4.1. L’article 6 s’attaque à l’une des sources majeures de contentieux en montagne : la règle d’urbanisation en continuité posée à l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme. Cette règle, pilier de la loi Montagne, vise à prévenir le mitage et la consommation excessive de foncier agricole, naturel et forestier, en imposant que l’urbanisation soit réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux ou groupes de constructions existants.

4.2. Malgré les ajustements de la loi Montagne II (articles L. 122-5-1, L. 122-8 à L. 122-10) et une jurisprudence du Conseil d’État (2 octobre 2019, n° 418666), l’application de cette règle reste source d’« asphyxie des possibilités de construction » selon l’Association nationale des élus de montagne (ANEM). Les élus dénoncent la raréfaction rapide des terres constructibles dans des petites communes sans pression foncière, en raison d’interprétations restrictives de la notion de continuité, notamment lorsqu’un espace intercalaire (voie, sentier, parcelle non bâtie) sépare un projet des constructions existantes.

4.3. La rédaction initiale de l’article 6 proposait de préciser que l’urbanisation ne peut être jugée discontinue au seul motif qu’elle est séparée des zones urbanisées par un espace intercalaire, lorsque l’extension est située à proximité immédiate. En commission, l’amendement n° CD96 du rapporteur a réécrit intégralement l’article L. 122-5-1 pour substituer à la notion de « voies et réseaux » celle de « coupures physiques ». Cette reformulation :

4.3.1. Élargit le spectre des éléments pris en compte (voies, cours d’eau, talus, obstacles naturels ou artificiels) en tant que coupures physiques.

4.3.2. Clarifie que ces coupures sont intégrées dans la continuité urbaine lorsqu’elles sont de faible portée, sécurisant ainsi les projets situés à proximité immédiate de zones habitées mais séparés par un simple élément physique.

4.4. Le sous-amendement n° CD106 de Mme Marie-Noëlle Battistel, adopté contre l’avis du rapporteur, ajoute deux alinéas :

4.4.1. Le premier impose de tenir compte de la nature, de la vocation et de la destination du projet (contribution au maintien ou au développement des activités locales et de l’habitat permanent, impact sur la consommation d’espaces et l’artificialisation des sols) dans l’appréciation de la continuité.

4.4.2. Le second confie au représentant de l’État dans le département l’appréciation du caractère continu ou discontinu de l’urbanisation en zone de montagne, au regard des caractéristiques géographiques et topographiques locales et des spécificités du territoire, dans des conditions fixées par décret.

4.5. Le rapporteur met en garde contre le risque de complexification et de nouveaux contentieux : introduire des critères de finalité (nature du projet, artificialisation) et des notions peu définies (spécificités du territoire) pourrait recréer des divergences d’interprétation entre départements, à rebours de l’objectif de clarification poursuivi.

5. Reconstruction des chalets d’alpage et bâtiments d’estive

5.1. L’article 6 bis, introduit par la commission à l’initiative de M. Vincent Rolland, autorise expressément la reconstruction des chalets d’alpage et des bâtiments d’estive détruits ou en ruine à l’emplacement de l’ancienne construction, sous réserve de la conservation de leurs caractéristiques principales et d’une délibération du conseil municipal de la commune concernée.

5.2. Ces constructions constituent un patrimoine bâti spécifique aux territoires de montagne, étroitement lié aux pratiques pastorales et à l’économie agricole d’altitude. Leur préservation revêt une triple dimension : architecturale (paysage montagnard), culturelle (modes de vie et savoirs traditionnels) et économique (exploitation des alpages, maintien de l’agropastoralisme).

5.3. Le régime actuel, défini à l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme, autorise la restauration ou la reconstruction de ces bâtiments, ainsi que leur extension limitée et leur changement de destination, lorsqu’ils sont desservis par une voie d’accès. Mais la jurisprudence administrative exclut les constructions entièrement détruites ou réduites à l’état de ruine : elles ne peuvent pas être assimilées à une restauration ou reconstruction au sens de cet article.

5.4. Cette situation est particulièrement problématique dans les territoires de montagne, où des successions complexes conduisent à l’abandon de bâtiments qui se dégradent jusqu’à la ruine. Lorsque les héritiers souhaitent redonner vie au bâtiment, ils se heurtent à une interdiction juridique de reconstruire à l’emplacement historique. L’article 6 bis élargit donc explicitement le champ de la dérogation au principe d’urbanisation en continuité, en autorisant la reconstruction à l’emplacement exact d’une construction détruite ou en ruine, sous contrôle du conseil municipal.

6. Une politique de la montagne à la croisée des enjeux environnementaux, agricoles et sociaux

6.1. L’ensemble des dispositions analysées montre une volonté de moderniser la politique de la montagne en articulant plusieurs enjeux : gouvernance intercommunale (commission de la montagne), gestion de la ressource en eau (usage partagé, stockage, retenues collinaires multi-usages, exclusion des nappes inertielles), transition énergétique (infrastructures de recharge électrique rapide), urbanisme (urbanisation en continuité, reconstruction des chalets d’alpage) et préservation des écosystèmes montagnards.

6.2. La création de la commission de la montagne, enrichie par le sous-amendement CD102, ancre explicitement les travaux intercommunaux dans les enjeux climatiques (atténuation, adaptation), la protection de la ressource en eau et le développement de pratiques agricoles durables et sobres. Elle offre un cadre institutionnel pour traiter, à l’échelle intercommunale, des questions de biodiversité, de milieux naturels et de résilience des territoires de montagne.

6.3. Les ajustements apportés à la gestion de l’eau, à l’urbanisme et au patrimoine bâti traduisent une recherche d’équilibre entre protection et développement : protéger les nappes inertielles tout en favorisant des retenues collinaires multi-usages ; préserver les espaces naturels et agricoles tout en évitant l’asphyxie des possibilités de construction dans des communes en déprise ; sauvegarder le patrimoine pastoral tout en encadrant les reconstructions par des délibérations municipales.

6.4. Enfin, l’accent mis sur les infrastructures de recharge électrique rapide en montagne illustre la volonté d’intégrer ces territoires dans la transition vers la mobilité électrique, en corrigeant les inégalités territoriales de déploiement des bornes et en répondant aux besoins spécifiques des habitants et des touristes. La politique de la montagne se trouve ainsi au croisement des politiques de l’eau, de l’énergie, de l’agriculture, de l’urbanisme et de la biodiversité, ce qui justifie une approche intégrée et une gouvernance adaptée.