Service public de la petite enfance : compensation étendue aux petites communes et EPCI

1. La compensation financière du service public de la petite enfance : un enjeu d’égalité territoriale

1.1 Le rapport n° 500 du Sénat, présenté par Brigitte Devésa au nom de la commission des affaires sociales, analyse la proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l’exercice de l’ensemble des compétences du service public de la petite enfance. Depuis le 1er janvier 2025, en application de l’article 17 de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, les communes sont devenues autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant (article L. 214-1-3 du code de l’action sociale et des familles). Les communes de plus de 3 500 habitants exercent à titre obligatoire quatre compétences : recensement des besoins, information et accompagnement des familles, planification pluriannuelle de l’offre d’accueil et soutien à la qualité des modes d’accueil. Elles bénéficient d’une compensation financière de l’État pour l’accroissement des charges.

1.2 En revanche, les communes de moins de 3 500 habitants n’ont que deux compétences obligatoires (recensement et information/accompagnement) ; la planification pluriannuelle et le soutien à la qualité sont facultatifs. Elles ne bénéficient pas de la compensation financière de l’État, même lorsqu’elles choisissent d’exercer l’ensemble des compétences. Elles sont seulement accompagnées par la branche famille de la sécurité sociale (caisses d’allocations familiales, caisses de la mutualité sociale agricole) pour la création et le fonctionnement des relais petite enfance et la mise en œuvre des conventions territoriales globales. Cette situation crée une inégalité de traitement entre communes, alors même que l’enjeu de l’accueil du jeune enfant est « tout aussi prégnant » dans les territoires ruraux que dans les zones urbaines.

2. Le rôle structurant des intercommunalités et syndicats mixtes

2.1 L’article L. 214-1-3 du CASF permet aux communes de transférer leurs compétences d’autorité organisatrice à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte. Ce transfert peut être partiel ou total. L’EPCI ou le syndicat mixte doit alors mettre en œuvre les compétences transférées en tenant compte des seuils de population, calculés sur la population totale des communes ayant transféré leurs compétences. L’exercice à l’échelon intercommunal permet de gagner en efficience : mutualisation des moyens, création et gestion des établissements de petite enfance, portage des conventions territoriales globales, gestion prévisionnelle des emplois et compétences.

2.2 Les données fournies par la direction générale de la cohésion sociale montrent que près de 64 % des communes de moins de 3 500 habitants ont transféré une ou plusieurs compétences du service public de la petite enfance à un EPCI ou à un syndicat mixte, contre seulement 35 % des communes de plus de 3 500 habitants. Pourtant, les EPCI et syndicats mixtes ne sont pas bénéficiaires directs de la compensation financière de l’État. Celle-ci est conçue comme la contrepartie d’une charge nouvelle imposée aux communes par la loi ; l’EPCI ne la supporte que de manière dérivée, par transfert volontaire. Les communes membres peuvent, en théorie, reverser la compensation à l’EPCI via les attributions de compensation, mécanisme destiné à assurer la neutralité budgétaire des transferts de charges.

2.3 Ce schéma devient toutefois inopérant lorsque l’EPCI ou le syndicat mixte est composé exclusivement de communes de moins de 3 500 habitants. Dans ce cas, aucune commune ne perçoit de compensation, même si l’ensemble des compétences est exercé à l’échelon intercommunal. Le rapport relève que 385 intercommunalités de plus de 3 500 habitants, constituées uniquement de communes de moins de 3 500 habitants ayant transféré la compétence d’accueil du jeune enfant, ne peuvent percevoir aucune compensation. Elles se trouvent ainsi privées d’accompagnement financier pour des compétences qu’elles assument pourtant de manière effective.

3. Fondements constitutionnels et limites du dispositif actuel

3.1 La compensation financière pour les communes de plus de 3 500 habitants trouve son fondement dans les exigences constitutionnelles relatives à la libre administration des collectivités territoriales et dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, loi de programmation pour la cohésion sociale), selon laquelle tout transfert de compétences de l’État vers les collectivités doit s’accompagner d’un transfert de ressources équivalent. En 2025, 86 millions d’euros ont été consacrés à l’accompagnement financier des autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant, pour 3 304 communes de plus de 3 500 habitants, soit un montant moyen de 25 840 euros par commune. La compensation est répartie en fonction des naissances domiciliées entre 2021 et 2023 (715 000 naissances par an en moyenne), couvrant 75 % des naissances nationales.

3.2 Le Conseil d’État, dans son avis du 1er juin 2023 sur le projet de loi pour le plein emploi, a relevé que l’absence de compensation pour les communes de moins de 3 500 habitants choisissant d’exercer volontairement l’ensemble des compétences paraissait « en contradiction avec les objectifs du Gouvernement » visant à favoriser ces transferts pour atteindre un seuil critique favorable au déploiement des nouveaux dispositifs. Il a également souligné que cette exclusion prive les petites communes de la possibilité « d’offrir à leurs habitants le bénéfice d’un exercice de la compétence étendue tout en percevant un accompagnement financier ».

3.3 Les chiffres illustrent l’ampleur de l’enjeu : entre 2021 et 2023, 2 142 289 naissances domiciliées sont recensées dans les communes de plus de 3 500 habitants, contre 576 000 dans les communes de moins de 3 500 habitants, soit 26,9 % du total. Le nombre moyen de naissances sur trois ans est de 474 par commune de plus de 3 500 habitants, contre 18 pour les communes plus petites. Ces dernières accueillent donc plus d’un enfant sur quatre né en France, sans bénéficier de la compensation de l’État pour leurs compétences obligatoires ou facultatives en matière de petite enfance.

4. L’extension de la compensation financière à toutes les communes

4.1 L’article unique de la proposition de loi modifie le VI de l’article 17 de la loi du 18 décembre 2023 en supprimant le mot « obligatoire ». Ainsi, l’accroissement des charges résultant de l’exercice de l’ensemble des compétences d’autorité organisatrice du service public de la petite enfance ferait l’objet d’une compensation financière pour toutes les communes, indépendamment de leur nombre d’habitants, dès lors qu’elles exercent effectivement les quatre compétences. Le critère déterminant devient l’effectivité de l’exercice des compétences, et non plus le seul seuil démographique.

4.2 La rapporteure identifie plusieurs avantages : lever le frein financier qui dissuade certaines petites communes de s’engager pleinement ; assurer une couverture homogène du territoire en matière de service public de la petite enfance, en évitant la formation de déserts de services à la famille dans les zones de faible densité ; renforcer la cohérence du dispositif issu de la loi pour le plein emploi en alignant la compensation sur les charges réellement supportées plutôt que sur un critère démographique ; permettre, par ricochet, aux EPCI et syndicats mixtes réunissant des communes de moins de 3 500 habitants de bénéficier des attributions de compensation lorsqu’ils exercent les compétences associées au service public de la petite enfance.

4.3 Sur le plan financier, le coût annuel des dispositions est estimé à un peu plus de 30 millions d’euros, en retenant l’hypothèse où toutes les communes de moins de 3 500 habitants exerceraient l’intégralité des compétences, seules ou via un EPCI ou un syndicat mixte, et en supposant le maintien du montant de 54,52 euros par naissance domiciliée. Ce chiffrage est jugé plus réaliste que celui de 639,5 millions d’euros évoqué par le Gouvernement, qui se fonde sur le montant minimum actuellement versé aux communes de plus de 3 500 habitants sans tenir compte du nombre plus faible d’enfants dans les petites communes.

5. Intégration directe des intercommunalités et syndicats mixtes dans le dispositif

5.1 La commission des affaires sociales a adopté plusieurs amendements de la rapporteure. L’amendement COM-5 opère une coordination légistique avec l’article 188 de la loi de finances pour 2025, qui fixe les modalités de l’accompagnement financier de l’État. L’amendement COM-6 fixe une date d’entrée en vigueur différée (1er janvier 2027), afin de laisser au Gouvernement le temps de réunir les conditions techniques nécessaires à l’extension de la compensation (vérification de l’exercice effectif des quatre compétences, mise à jour des dispositifs de versement).

5.2 Surtout, l’amendement COM-4, adopté avec le soutien de l’autrice de la proposition de loi, remédie à l’absence de compensation financière directe pour les intercommunalités et syndicats mixtes exerçant les compétences du service public de la petite enfance. Il permet à ces structures de percevoir directement la compensation de l’État, sans dépendre exclusivement des attributions de compensation des communes membres. L’objectif est de faciliter le financement des EPCI et syndicats mixtes et de consacrer leur rôle essentiel dans l’organisation du service public de la petite enfance.

6. Un outil de politique familiale et de cohésion territoriale

6.1 Le rapport insiste sur la dimension de politique familiale et de cohésion territoriale de la réforme. L’accueil du jeune enfant est présenté comme un levier pour la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, un facteur de natalité et un élément clé du cadre de vie des parents et des enfants. Dans les bourgs ruraux isolés, la capacité à offrir un service public de la petite enfance de proximité conditionne l’attractivité résidentielle et la possibilité de maintenir une vie économique locale. En corrigeant l’inégalité de traitement entre communes selon leur taille, la proposition de loi vise à garantir que la volonté d’une commune rurale d’offrir un service de qualité ne soit plus pénalisée financièrement par rapport à une commune plus peuplée.

Pour en savoir plus

6.2 Le tableau synoptique de la loi en construction, permettant de suivre les apports successifs des assemblées et les impacts sur le droit en vigueur, est disponible sur le site du Sénat : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-213.html.