Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’EURL L’Embarcadère a demandé au tribunal administratif d’Orléans de condamner la commune de Chisseaux à lui payer la somme totale de 330 122,56 euros, majorée des intérêts de droit à compter du 27 décembre 2018, et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices causés par le refus de renouvellement du contrat du 12 février 2007, constitués par le coût d’acquisition d’un fonds de commerce, la valeur des immobilisations au 31 octobre 2016, la perte de valeur d’un fonds de commerce et la perte de chance de pouvoir le céder, la perte d’exploitation sur une durée de neuf années, les troubles commerciaux et les frais de déménagement.

Par un jugement n° 2102856 du 4 avril 2024, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 5 juin 2024, l’EURL L’Embarcadère, représentée par Me Gentilhomme, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner la commune de Chisseaux à lui verser la somme globale de 330 122,56 euros en réparation des préjudices subis, cette somme devant être majorée des intérêts de droit à compter de la première demande d’indemnisation formée le 27 décembre 2018, et de la capitalisation de ces intérêts ;

3°) de mettre à sa charge la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• la commune doit être regardée comme ayant commis une faute dès lors qu’elle s’est abstenue de prévenir le liquidateur de l’absence de tout fonds de commerce alors qu’elle a été informée le 15 avril 2014 de la procédure de cession d’un fonds de commerce entre Mme Y… et l’EURL L’Embarcadère et qu’elle savait pertinemment que le contrat conclu avec Mme Y… le 12 février 2007 portait sur une convention d’occupation du domaine public ; elle lui a, par ailleurs, proposé le 25 février 2016 un avenant au bail commercial pour une durée d’un an, la laissant ainsi dans la croyance légitime qu’elle bénéficiait d’un bail commercial, jusqu’à la remise en cause de ce bail le 23 août 2016 ; cette attitude de la commune était ainsi fautive, au regard de la jurisprudence du Conseil d’État du 24 novembre 2014 ;

• le lien de causalité est établi dès lors que la requalification du contrat de bail en convention d’occupation du domaine public avec pour effet l’absence de renouvellement de ce contrat est en lien avec cette faute ;

• les préjudices indemnisables portent sur le coût d’acquisition du fonds de commerce, les immobilisations après amortissements au 31 octobre 2016, la perte de valeur du fonds de commerce et la perte de chance de pouvoir le céder, la perte d’exploitation et les troubles commerciaux subis ainsi que les frais de déménagements, soit la somme totale de 330 122,56 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mai 2025, la commune de Chisseaux, représentée par Me Dalibard, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, demande à la cour de réduire le quantum de l’indemnisation à de plus justes proportions et demande de mettre à la charge de la société requérante la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

• la société requérante fait une confusion entre bail commercial et fonds de commerce, l’existence d’un fonds de commerce exploité sur le domaine public ne signifiant pas l’existence d’un bail commercial, la possibilité d’exploiter un fonds de commerce sur le domaine public étant prévue par l’article L. 2124-32-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; la commune a informé la société requérante dès le 22 août 2016 que la convention signée le 12 février 2007 avait pour objet l’occupation d’une dépendance du domaine public, avec pour effet le caractère précaire et révocable d’une telle convention et l’absence de tout droit au renouvellement ;

• la société requérante n’ignorait ainsi pas la situation précaire dans laquelle elle se trouvait lorsqu’elle a adressé la demande de renouvellement d’un bail pour une durée de neuf ans, de surcroît hors des délais prévus ; elle a aussi accepté la prorogation d’un an proposée par la commune le 22 août 2016 et s’est portée candidate dans le cadre de l’appel d’offres pour l’occupation temporaire du domaine public, de telle sorte qu’elle ne pouvait ignorer le caractère précaire du contrat conclu antérieurement avec la commune ;

• aucune faute ne peut être retenue à l’encontre de la commune ; aucun préjudice ne peut être non plus établi par les dépenses de fonctionnement réalisées dans le cadre de l’exploitation du camping et du restaurant ;

• le fonds de commerce n’avait qu’une valeur de 725 euros et non de 300 000 euros comme demandé par la société requérante ; aucun fonds de commerce n’a pu exister avant l’intervention de la loi du 18 juin 2014 ; à supposer que la société requérante ait été exploitante d’un fonds de commerce entre le 25 mars et le 31 décembre 2019, aucune indemnisation ne peut être retenue à ce titre, dès lors qu’il n’a pas été mis fin de manière anticipée à cette occupation du domaine public, y compris entre le 29 février 2016 et le 25 mars 2019, après le terme du contrat du 12 février 2007 ;

• aucune immobilisation ne peut être prise en compte comme restant à amortir au 31 octobre 2016 dès lors que la société requérante a continué à exploiter le camping jusqu’au 31 décembre 2019 et que les biens mentionnés sont en partie sans lien avec l’activité exercée ;

• aucune perte d’exploitation n’est non plus indemnisable en raison de la situation précaire de la société requérante ; aucun trouble commercial et frais de déménagement ne peut non plus être l’objet d’une indemnisation en l’absence de lien avec la faute reprochée à la commune ;

• à titre subsidiaire, le quantum devrait être réduit de manière drastique pour les préjudices en lien direct et certain avec la faute invoquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de commerce ;

– le code général de la propriété des personnes publiques ;

– la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M. Pilven,

– les conclusions de Mme Roux, rapporteure publique,

– et les observations de Me Gentilhomme, pour l’EURL L’Embarcadère.

Considérant ce qui suit :

1. Par acte sous seing privé du 12 février 2007, la commune de Chisseaux (Indre-et-Loire) a signé un bail commercial avec Mme Y…, pour une durée de neuf années du 1er mars 2007 au 29 février 2016, aux fins de gestion du camping municipal de l’Écluse. Par acte du 4 juillet 2014, le mandataire judiciaire de Mme Y… a cédé à l’EURL L’Embarcadère la clientèle, le droit au bail des locaux, la totalité des matériels d’exploitation et matériels roulants figurant dans l’inventaire, moyennant un prix total de 700 euros. Le 25 février 2016, la commune de Chisseaux a proposé à l’EURL L’Embarcadère de signer un « avenant n° 2 au bail commercial du 12 février 2007 » aux termes duquel le bail, dont les clauses initiales restaient inchangées, était prolongé pour une année entière, pour la période du 1er mars 2016 au 28 février 2017. Le 24 mai 2016, l’EURL L’Embarcadère a notifié par voie d’huissier à la commune de Chisseaux une demande de renouvellement d’un bail commercial d’une durée de neuf années à compter du 1er juillet 2016, en application de l’article L. 145-10 du code de commerce, qui a été rejetée par une décision du maire en date du 22 août 2016 notifiée par voie d’huissier le 23 août 2016. Le 27 décembre 2018, l’EURL L’Embarcadère a adressé une demande indemnitaire à la commune de Chisseaux, qui a été implicitement rejetée. Cette société a demandé au tribunal administratif d’Orléans la condamnation de la commune de Chisseaux pour un montant de 330 122,56 euros en réparation des préjudices causés par le refus de renouvellement du contrat du 12 février 2007, constitués par le coût d’acquisition d’un fonds de commerce, la valeur des immobilisations au 31 octobre 2016, la perte de valeur d’un fonds de commerce et la perte de chance de pouvoir le céder, la perte d’exploitation sur une durée de neuf années, les troubles commerciaux et les frais de déménagement. L’EURL L’Embarcadère forme appel du jugement du 4 avril 2024 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.

Sur les fins de non-recevoir opposées en première instance :

2. D’une part, la demande indemnitaire adressée le 27 décembre 2018 et notifiée le 2 janvier 2019 n’a donné lieu à aucune notification par la commune d’un accusé de réception indiquant les conditions de naissance d’une décision implicite de rejet et des voies de recours, de sorte que le délai de recours n’a pas commencé à courir. Par ailleurs, il résulte du principe de sécurité juridique que le destinataire d’une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s’il entend obtenir l’annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Chisseaux, tirée de la méconnaissance de la saisine du juge dans un délai raisonnable ne peut qu’être écartée.

3. D’autre part, aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis.(…) ». Et aux termes de l’article 2 de cette loi : « La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l’administration saisie n’est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. (…) ». La société requérante doit être regardée comme ayant eu connaissance de son droit à créance à l’occasion du refus opposé par la commune au renouvellement du bail commercial, le 23 août 2016, de sorte que la prescription aurait pu lui être opposée au 1er janvier 2021. Toutefois, sa demande indemnitaire du 27 décembre 2018, devant être regardée comme une réclamation au sens de l’article 2 de la loi du 31 décembre 1968 précité, a interrompu la prescription de sorte qu’en formant un recours devant le tribunal administratif le 5 août 2021, la demande de la société requérante ne pouvait être regardée comme prescrite. L’exception de prescription opposée par la commune de Chisseaux en première instance doit dès lors être écartée.

Sur les conclusions indemnitaires :

4. En raison du caractère précaire et personnel des titres d’occupation du domaine public et des droits qui sont garantis au titulaire d’un bail commercial, un tel bail ne saurait être conclu sur le domaine public. Lorsque l’autorité gestionnaire du domaine public conclut un « bail commercial » pour l’exploitation d’un bien sur le domaine public ou laisse croire à l’exploitant de ce bien qu’il bénéficie des garanties prévues par la législation sur les baux commerciaux, elle commet une faute de nature à engager sa responsabilité. Cet exploitant peut alors prétendre, sous réserve, le cas échéant, de ses propres fautes, à être indemnisé de l’ensemble des dépenses dont il justifie qu’elles n’ont été exposées que dans la perspective d’une exploitation dans le cadre d’un bail commercial ainsi que des préjudices commerciaux et, le cas échéant, financiers qui résultent directement de la faute qu’a commise l’autorité gestionnaire du domaine public en l’induisant en erreur sur l’étendue de ses droits.

5. Si, en outre, l’autorité gestionnaire du domaine met fin avant son terme au bail commercial illégalement conclu en l’absence de toute faute de l’exploitant, celui-ci doit être regardé, pour l’indemnisation des préjudices qu’il invoque, comme ayant été titulaire d’un contrat portant autorisation d’occupation du domaine public pour la durée du bail conclu. Il est à ce titre en principe en droit, sous réserve qu’il n’en résulte aucune double indemnisation, d’obtenir réparation du préjudice direct et certain résultant de la résiliation unilatérale d’une telle convention avant son terme, tel que la perte des bénéfices découlant d’une occupation conforme aux exigences de la protection du domaine public et des dépenses exposées pour l’occupation normale du domaine, qui auraient dû être couvertes au terme de cette occupation.

6. En revanche, eu égard au caractère révocable et personnel, déjà rappelé, d’une autorisation d’occupation du domaine public, celle-ci ne peut donner lieu à la constitution d’un fonds de commerce dont l’occupant serait propriétaire. Si la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a introduit dans le code général de la propriété des personnes publiques un article L. 2124-32-1, aux termes duquel « Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l’existence d’une clientèle propre », ces dispositions ne sont, dès lors que la loi n’en a pas disposé autrement, applicables qu’aux fonds de commerce dont les exploitants occupent le domaine public en vertu de titres délivrés à compter de son entrée en vigueur. Par suite, l’exploitant qui occupe le domaine public ou doit être regardé comme l’occupant en vertu d’un titre délivré avant cette date, qui n’a jamais été légalement propriétaire d’un fonds de commerce, ne peut prétendre à l’indemnisation de la perte d’un tel fonds.

En ce qui concerne la faute commise par la commune de Chisseaux :

7. La société requérante soutient, comme en première instance, que la commune l’a induite en erreur sur la consistance de ses droits en lui laissant croire qu’elle était bénéficiaire d’un bail commercial. Si la commune indique que le bail conclu en février 2007 avec Mme Y… l’a été avec un tiers et qu’il a été cédé dans le cadre d’une procédure de liquidation judiciaire à laquelle elle n’a pas été appelée, il résulte de l’instruction, d’une part, que, par un acte signé le 12 février 2007, la commune a consenti un bail à Mme Y… pour une durée de neuf ans à compter du 1er mars 2007 portant sur la gestion du camping municipal et, d’autre part, que la commune a été informée par Me Carvalho, par un courrier du 15 avril 2014, de la cession de ce bail, cette cession de ce fonds de commerce entre le mandataire judiciaire de Mme Y… et la société requérante, intervenue le 4 juillet 2014, avec jouissance effective depuis le 25 mars 2014, portant sur la clientèle, le droit au bail des locaux et la totalité du matériel d’exploitation. Ainsi la commune a été parfaitement informée de cette cession du bail commercial concédé en février 2007 à Mme Y… et n’a apporté aucune observation dans son courrier du 22 avril 2014 adressé au liquidateur judiciaire pour l’informer que ce bail devait être regardé comme une convention précaire et révocable d’occupation d’une dépendance du domaine public. Au demeurant, le 25 février 2016, la commune a proposé à la société requérante un avenant au bail commercial du 12 février 2007, certes pour une durée d’un an en méconnaissance des dispositions du code de commerce, mais qui a été aussi de nature à conforter la société requérante dans l’idée qu’elle bénéficiait d’un bail commercial depuis le 25 mars 2014 et d’un droit à renouvellement de ce bail. Ce n’est que par un courrier du 22 août 2016 que la commune a informé la société requérante que la convention signée le 12 février 2007 avait pour objet l’occupation d’une dépendance du domaine public et que cette convention avait un caractère précaire et révocable, sans droit à renouvellement.

8. Il suit de là que la commune de Chisseaux doit être regardée jusqu’en août 2016 comme ayant, par une attitude ambigüe, laissé croire à la société requérante qu’elle bénéficiait d’un bail commercial et que cette attitude fautive est de nature à engager sa responsabilité en ayant induit la société en erreur sur l’étendue de ses droits.

En ce qui concerne les préjudices indemnisables :

9. Par acte du 4 juillet 2014, le mandataire judiciaire, liquidateur judiciaire de Mme Y…, a cédé à la société requérante le droit au bail des locaux, la totalité des matériels d’exploitation et matériels roulants figurant dans l’inventaire, pour un prix de 700 euros, correspondant aux actifs corporels et incorporels. La faute commise par la commune en accordant un bail commercial à Mme Y… en 2007 et en s’abstenant de prévenir le liquidateur judiciaire en 2014 de l’absence de bail commercial est à l’origine de ce préjudice qui a consisté à laisser la société requérante croire à l’existence de ce bail commercial et à l’avoir laissé procéder à cet achat sur ce fondement, alors que si elle avait été correctement informée, elle aurait pu y renoncer. La société requérante est ainsi fondée à demander l’indemnisation en réparation de ce préjudice pour un montant de 700 euros, mentionné dans l’acte de cession du 4 juillet 2014.

10. La société requérante demande aussi à être indemnisée, pour un montant de 17 937 euros, des immobilisations corporelles, après amortissement à la date du 31 octobre 2016, correspondant, selon ses allégations, aux dépenses engagées dans la perspective d’une exploitation dans le cadre d’un bail commercial à la date de résiliation du bail commercial. Toutefois, la commune l’a informée par courrier du 22 août 2016 qu’il s’agissait d’une convention d’occupation précaire, sans droit à renouvellement et la société requérante ne précise pas à quelle date elle aurait engagé des dépenses dans la perspective d’une poursuite de l’exploitation commerciale et d’un renouvellement du bail qu’elle n’a d’ailleurs sollicité que le 24 mai 2016, soit postérieurement à la date de fin du bail, le 29 février 2016. Par ailleurs, la société requérante ne pourrait justifier d’une indemnisation qu’en cas de résiliation unilatérale avant la fin du bail fixée au 29 février 2016. Or, il résulte de l’instruction et il n’est pas contesté que le camping municipal a été exploité par la société requérante jusqu’au 31 décembre 2019. En tout état de cause, la société requérante ne présente aucun élément permettant d’établir à cette dernière date le montant des biens qui restaient à amortir. Par suite, la demande d’indemnisation de ce préjudice pour un montant de 17 937 euros ne peut qu’être rejetée.

11. Comme cela a été mentionné au point 6 du présent arrêt, l’exploitant qui occupe le domaine public ou doit être regardé comme l’occupant en vertu d’un titre délivré avant cette date, qui n’a jamais été légalement propriétaire d’un fonds de commerce, ne peut prétendre à l’indemnisation de la perte d’un tel fonds. Par suite, la demande d’indemnisation de la perte du fonds de commerce pour un montant de 130 000 euros ne peut qu’être rejetée.

12. La commune de Chisseaux a informé la société requérante, par lettre du 22 août 2016, de la nature précaire et révocable du contrat d’exploitation du camping municipal et de l’absence de droit à renouvellement du bail commercial conclu en février 2007. Si la commune a initialement proposé, en méconnaissance des dispositions du code de commerce, un avenant de prolongation du bail commercial jusqu’au 28 février 2017, elle a, ensuite, organisé, en février 2020, une procédure d’autorisation d’occupation du domaine public, après mise en concurrence, mais a classé l’offre de la société requérante en seconde position et n’a ainsi pas retenu son offre. La société requérante a toutefois continué à exploiter le camping municipal de février 2016 jusqu’à la fin de l’année 2019. Ainsi, elle ne peut se prévaloir ni d’un défaut de renouvellement d’un bail commercial alors qu’elle avait été informée qu’elle ne bénéficiait d’aucun droit au renouvellement du bail initial conclu en février 2007, ni d’un droit au titre d’une procédure d’autorisation d’occupation du domaine public, son offre ayant été classée en seconde position. En tout état de cause, elle a continué à exploiter ce camping municipal, en qualité d’occupant sans droit ni titre, jusqu’à la fin de l’année 2018 et, après accord du maire de la commune et dans l’attente du règlement juridique de la gestion de ce camping, pour l’année 2019. Par suite, sa demande d’indemnisation, pour un montant de 171 460,56 euros, du préjudice subi pour la perte d’exploitation, en l’absence du renouvellement du bail commercial pour une durée de neuf ans à compter du 1er mars 2016, ne peut qu’être rejetée.

13. Enfin, si la société requérante demande une indemnisation, à hauteur de 10 000 euros, au titre des troubles commerciaux subis et des frais de réinstallation, elle n’assortit cette demande d’aucun élément de nature à en établir le bien-fondé alors qu’en tout état de cause, l’occupation du domaine public étant précaire, elle ne justifiait d’aucun droit au maintien dans les lieux. Cette demande indemnitaire doit dès lors être rejetée.

14. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est seulement fondée à demander l’indemnisation des préjudices subis pour un montant de 700 euros.

15. Il résulte de tout ce qui précède que l’EURL L’Embarcadère est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté l’intégralité de sa demande.

Sur les intérêts et la capitalisation :

16. La somme de 700 euros doit être majorée des intérêts de droit à compter de la demande d’indemnisation formée le 2 janvier 2019 et de la capitalisation des intérêts à compter du 2 janvier 2020.

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. La commune de Chisseaux étant la partie perdante à la présente instance, ses conclusions tendant à ce qu’une somme soit mise à la charge de la société requérante, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu’être rejetées. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre la somme de 2 000 euros à la charge de la commune de Chisseaux à verser à l’EURL L’Embarcadère en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Chisseaux est condamnée à verser à l’EURL L’Embarcadère la somme de 700 euros en indemnisation du préjudice subi, assortie des intérêts de droit à compter de la demande d’indemnisation formée le 2 janvier 2019 et de la capitalisation des intérêts à compter du 2 janvier 2020.

Article 2 : Le jugement n° 2102856 du tribunal administratif d’Orléans du 4 avril 2024 est réformé dans cette mesure.

Article 3 : La commune de Chisseaux versera la somme de 2 000 euros à l’EURL L’Embarcadère en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Chisseaux en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l’EURL L’Embarcadère et à la commune de Chisseaux.

Délibéré après l’audience du 22 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

M. Etienvre, président de chambre,

M. Pilven, président-assesseur,

Mme Liogier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2026.

Le rapporteur,

J-E. Pilven

Le président,

F. Etienvre

La greffière,

S. Diabouga

La République mande et ordonne au préfet d’Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.