Dans sa requête, la commune a demandé l’annulation du jugement et de l’arrêté ministériel, ainsi qu’une indemnisation de 3 000 euros pour couvrir ses frais de justice. Elle a soutenu que l’État ne pouvait fonder sa décision sur la seule notion d’unité urbaine définie par l’INSEE, qui n’aurait pas de portée juridique. La commune a également argué que les critères de continuité du bâti et de concentration de la population, requis pour être considérée comme rattachée à l’agglomération de Limoges, n’étaient pas remplis.
En réponse, le ministre de l’intérieur a conclu au rejet de la requête, affirmant que les arguments de la commune n’étaient pas fondés. Lors de l’audience, il a été établi que la décision du préfet reposait sur des éléments démontrant que la commune était intégrée à l’unité urbaine de Limoges, avec une continuité du bâti et une population suffisante.
Finalement, la cour a confirmé le jugement du tribunal administratif, rejetant la demande de la commune. Elle a également décidé que l’État, n’étant pas la partie perdante, ne serait pas tenu de rembourser les frais demandés par la commune.
Il est établi que le préfet n’est pas lié par le seul rattachement d’une commune à une unité urbaine tel que défini par l’INSEE, en l’absence d’un acte administratif authentifiant ce rattachement. Ainsi, le préfet doit procéder à une appréciation de la situation réelle de la commune, en tenant compte des éléments de continuité du bâti et de la population vivant dans la zone urbaine. En l’espèce, la commune de Verneuil-sur-Vienne a été rattachée à l’unité urbaine de Limoges, ce qui a été jugé conforme aux critères d’éligibilité, le préfet ayant correctement évalué la continuité du bâti et la concentration de la population.
Réflexe juridique : pour éviter ce type de contentieux, pensez à vérifier régulièrement les critères d’éligibilité aux dotations publiques et à vous assurer que les données utilisées pour ces évaluations sont à jour et correctement documentées.
CAA de BORDEAUX –
4ème chambreN° 23BX03187Inédit au recueil Lebon
Lecture du
mardi
21 octobre 2025
PrésidentMme MUNOZ-PAUZIES
Texte intégral
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU
NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Verneuil-sur-Vienne a demandé au tribunal administratif de Limoges d’annuler l’arrêté du 31 mai 2021 par lequel le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités lui a notifié pour l’année 2021 son attribution individuelle au titre des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en application de l’article L. 1613-5-1 du code général des collectivités territoriales, ainsi que la décision du 7 septembre 2021 du préfet de la Haute-Vienne rejetant son recours gracieux.
Par un jugement n° 2101740 du 7 novembre 2023, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 décembre 2023 et 24 octobre 2024, ce mémoire n’ayant pas été communiqué, la commune de Verneuil-sur-Vienne, représentée par Me Gillet, demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement n° 2101740 du tribunal administratif de Limoges du 7 novembre 2023 ;
2°) d’annuler l’arrêté du 31 mai 2021 par lequel le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités lui a notifié pour l’année 2021 son attribution individuelle au titre des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en application de l’article L. 1613-5-1 du code général des collectivités territoriales ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
– l’Etat ne peut fonder cette décision sur la seule notion d’unité urbaine définie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) qui n’a aucune portée juridique, ni légale ni réglementaire ; le préfet s’estime lié par le classement en unité urbaine, alors que ce classement ne résulte d’aucun document ayant pu faire l’objet d’une contestation de sa part ;
– l’administration a commis une erreur d’appréciation ; en considération de l’agglomération de Limoges à laquelle elle est rattachée, les conditions cumulatives, de continuité du bâti et de l’existence d’une tâche urbaine représentant plus de 50 % de la population communale sont inexistantes ;
– elle démontre l’absence de continuité du bâti avec l’agglomération de Limoges ou tout autre commune faisant partie de cette agglomération ;
– il n’est pas justifié de modifications de la structure du bâti entre 2010 et 2020 qui motiveraient ce nouveau classement en zone urbaine ;
– le second critère relatif à la concentration de 50 % de la population de la commune en une seule tâche urbaine est inexistant ; ce critère n’est prévu par aucun texte ;
Par un mémoire en défense enregistré le 19 février 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Verneuil-sur-Vienne ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
– la code général des collectivités territoriales ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme Martin,
– les conclusions de Mme A…,
– et les observations de Me Gillet, représentant la commune de Verneuil-sur-Vienne.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Verneuil-sur-Vienne fait appel du jugement du 7 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l’annulation d’une part, de l’arrêté du 31 mai 2021 par lequel le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités lui a notifié pour l’année 2021 son attribution individuelle de dotation globale de fonctionnement (DGF) en application de l’article L. 1613-5-1 du code général des collectivités territoriales, d’autre part, de la décision du 7 septembre 2021 du préfet de la Haute-Vienne rejetant son recours gracieux formé le 15 juillet 2021 contre cet arrêté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l’article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : » Une dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements. Elle se compose d’une dotation forfaitaire et d’une dotation d’aménagement. (…) « . Selon l’article L. 2334-13 du même code, » la dotation d’aménagement regroupe une dotation au bénéfice des groupements de communes, une dotation nationale de péréquation, une dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, une dotation de solidarité rurale et une dotation de compétences intercommunales « . Aux termes de l’article L. 2334-20 du même code : » La dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d’arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d’une part, des charges qu’ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d’autre part, de l’insuffisance de leurs ressources fiscales. / Cette dotation comporte trois fractions. (…) « . Aux termes de l’article L. 2334-21 du même code : » La première fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton, aux communes sièges des bureaux centralisateurs, ainsi qu’aux communes chefs-lieux de canton au 1er janvier 2014. / Ne peuvent être éligibles les communes : / 1° Situées dans une agglomération : /a) Représentant au moins 10 % de la population du département ou comptant plus de 250 000 habitants ; / b) Comptant une commune soit de plus de 100 000 habitants, soit chef-lieu de département (…) « . Aux termes du troisième alinéa de l’article R. 2334-7 du même code, dans sa rédaction modifiée par le décret du 26 avril 2013 relatif aux dotations de l’Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales : » Pour l’application de l’article L. 2334-21, « agglomération » s’entend au sens d' »unité urbaine », dont la liste est publiée par l’Institut national de la statistique et des études économiques, et la situation en zone de revitalisation rurale d’une commune s’apprécie au 1er janvier de l’année précédant la répartition. ».
3. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au préfet, pour déterminer si une commune est éligible à la première fraction de la dotation de solidarité rurale, de vérifier que celle-ci n’est pas située dans une agglomération répondant aux critères mentionnés à l’article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales. L’article R. 2334-7 du même code invite à cette fin le préfet à se référer à la notion d' » unité urbaine » et à prendre en considération les listes des unités urbaines publiées par l’INSEE. Toutefois cette disposition ne saurait avoir pour effet de lier le préfet dans l’appréciation à laquelle il se livre à cet égard, du seul fait du rattachement par l’INSEE d’une commune à une unité urbaine, dès lors que ce rattachement, en l’absence de publication d’un acte administratif authentifiant la liste des unités urbaines et leur composition, est dépourvu de portée juridique et, pour ce motif, insusceptible d’être discuté devant le juge de l’excès de pouvoir.
4. Selon la définition retenue par l’Institut national de la statistique et des études économiques, la notion d’unité urbaine – à laquelle l’autorité administrative peut se référer – repose sur la continuité du bâti et le nombre d’habitants. L’unité urbaine est ainsi constituée par une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c’est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, comptant au moins 2 000 habitants, chaque commune composant l’unité urbaine devant en outre compter, sur la partie de son territoire en continuité de bâti, au moins la moitié de sa population. Il résulte de la définition de l’unité urbaine donnée par l’INSEE que » Le calcul de l’espace entre deux constructions est réalisé par l’analyse des bases de données sur le bâti de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). Il tient compte des coupures du tissu urbain telles que cours d’eau en l’absence de ponts, gravières, dénivelés importants. Depuis le découpage de 2010, certains espaces publics (cimetières, stades, aérodromes, parcs de stationnement…), terrains industriels ou commerciaux (usines, zones d’activités, centres commerciaux…) ont été traités comme des bâtis avec la règle des 200 mètres pour relier des zones de construction habitées, à la différence des découpages précédents où ces espaces étaient seulement annulés dans le calcul des distances entre bâtis. (…) L’actuel zonage, daté de 2020, est établi en référence à la population connue au recensement de 2017 et sur la géographie administrative du territoire au 1er janvier 2020. « .
5. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, pour examiner les conditions d’éligibilité de la commune de Verneuil-sur-Vienne à la dotation de solidarité rurale au titre de l’année 2021, les services de l’Etat se seraient estimés liés par le rattachement effectué par l’INSEE de la commune à l’unité urbaine de Limoges.
6. La décision du préfet de la Haute-Vienne en litige repose sur le motif tiré de ce que la commune de Verneuil-sur-Vienne n’est plus considérée comme une unité urbaine à part entière mais est rattachée à celle de Limoges, la continuité du bâti étant assurée et la population communale qui vit » dans la tache urbaine » dépassant la moitié de celle de la commune. D’une part, alors qu’en appel, la collectivité produit des éléments cartographiques ainsi qu’un constat d’huissier procédant à des prises de mesures entre certaines parcelles bâties figurant sur le cadastre, faisant état notamment d’une distance de 452 mètres entre le secteur de Vaseix et la commune de Limoges, qu’il jouxte, il ressort toutefois des pièces du dossier qu’un pavillon construit à moins de 200 m des premières constructions de Verneuil-sur-Vienne permet d’établir une jonction avec l’aéroport de Limoges, lequel doit être regardé comme constituant un bâti, au sens de la définition rappelée au point qui précède, conduisant à retenir une zone de bâti continu entre les communes de Verneuil-sur-Vienne et de Limoges. D’autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la zone de bâti continu reliant ces deux communes compterait moins de 2 000 habitants. Enfin, en se bornant à renvoyer aux listes électorales, la commune appelante n’apporte pas d’éléments suffisants au soutien de son moyen tiré de ce que la partie de son territoire en continuité de bâti ne compterait pas au moins la moitié de sa population. Dans ces conditions, sans que la commune puisse utilement se prévaloir de sa qualité de membre de la communauté urbaine de Limoges Métropole depuis 2010, le préfet de la Haute-Vienne n’a pas commis d’erreur d’appréciation en rattachant la commune de Verneuil-sur-Vienne à l’unité urbaine de Limoges.
7. Il résulte de ce qui précède que la commune de Verneuil-sur-Vienne n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Verneuil-sur-Vienne au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Verneuil-sur-Vienne est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Verneuil-sur-Vienne et au ministre de l’intérieur et au ministre et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Vienne.
Délibéré après l’audience du 23 septembre 2025 à laquelle siégeaient :
– Mme Munoz-Pauziès, présidente,
– Mme Martin, présidente-assesseure,
– Mme Cazcarra, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 octobre 2025.
La rapporteure,
B. MARTINLa présidente,
F. MUNOZ-PAUZIESLa greffière,
L. MINDINE
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
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N° 23BX03187