Compétence des conseils d’administration en matière d’implantation d’établissements publics

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune d’Asprières (Aveyron) a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler les délibérations du 4 mars et du 6 mai 2020 par lesquelles le conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois a, d’une part, modifié partiellement le mode de représentation des communes en son sein, et, d’autre part, décidé du programme de reconstruction de cet établissement en retenant, parmi les scénarios proposés par le bureau d’études choisi à l’issue d’un appel d’offres, le regroupement des établissements sur le seul site de Capdenac-Gare.

Par un jugement n° 2003097, 2003098 du 4 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du 4 mars 2020 et rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 4 septembre 2023 et le 26 novembre 2024, la commune d’Asprières, représentée par Me Becquevort, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2023 en tant qu’il a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 6 mai 2020 ;
2. d’annuler la délibération du conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois du 6 mai 2020 ;
3. de mettre à la charge de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• sa requête est recevable ;
• le conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois était incompétent pour décider de la fermeture de l’un des sites ;
• la délibération méconnaît les règles procédurales fixées par les dispositions de l’article R. 315-23-1 du code de l’action sociale et des familles ;
• la délibération méconnaît les dispositions de l’article R. 315-23-5 du code de l’action sociale et des familles ;
• la délibération est entachée d’une erreur de fait ;
• la délibération est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 juillet 2024 et 27 janvier 2025, l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois, représenté par Me Bouyssou, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d’Asprières la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• la requête de la commune n’est pas recevable en l’absence de délibération du conseil municipal autorisant le maire à faire appel du jugement attaqué ;
• le moyen tiré de l’incompétence du conseil d’administration pour décider la réunification des deux sites à Capdenac-Gare est inopérant à l’encontre de la délibération contestée, qui n’a pas cet objet ;
• les autres moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 28 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 12 février 2025.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

• le code de l’action sociale et des familles ;
• le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu, au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Crassus, conseillère ;
• les conclusions de Mme Fougères, rapporteure publique ;
• et les observations de Me Becquevort, représentant la commune d’Asprières et de Me Chevallier, représentant l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois.

Une note en délibéré a été présentée pour l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois le 5 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux délibérations concordantes des 17 octobre et 4 novembre 2013, prises en application de l’article R. 315-1 du code de l’action sociale et des familles, les conseils municipaux de Capdenac-Gare (Aveyron) et d’Asprières (Aveyron) ont approuvé la fusion, à compter du 1er janvier 2014, des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Gai Logis », à Capdenac-Gare, et « Bel Air », à Asprières, sous la forme d’un établissement public intercommunal dénommé « Résidence du Pays-Capdenacois », dont le siège se situe à Capdenac-Gare tout en étant doté de deux sites d’hébergement permanent à Capdenac-Gare et à Asprières, et d’un conseil d’administration comprenant, notamment, trois membres de chacune des deux communes. Par arrêté conjoint du 31 décembre 2013, la directrice générale de l’agence régionale de santé de Midi-Pyrénées et le président du conseil général de l’Aveyron ont approuvé cette fusion. Par délibération du 16 octobre 2019, le conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidence du Pays Capdenacois » a décidé la construction d’un site unique d’hébergement et a lancé une procédure de marché public pour sélectionner un bureau d’étude chargé de concevoir le nouveau projet. Par délibération du 4 mars 2020, le conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes a modifié partiellement le mode de représentation des communes en son sein, la commune de Capdenac-Gare étant représentée pour l’avenir par trois conseillers municipaux et le maire, unique président du conseil d’administration, et la commune d’Asprières étant représentée par un conseiller et le maire. Par une délibération du 6 mai 2020, le conseil d’administration a choisi le programme de reconstruction de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes en retenant, parmi les scénarios proposés par le bureau d’études sélectionné, celui prévoyant, sur le territoire de la commune de Capdenac-Gare, la construction d’un corps de bâtiment et la restructuration d’un immeuble existant en vue de la création d’un second bâtiment. Par deux requêtes, la commune d’Asprières a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler, d’une part, la délibération du 4 mars 2020 et, d’autre part, la délibération du 6 mai 2020. Par un jugement du 4 juillet 2023, le tribunal administratif a annulé la délibération du 4 mars 2020 et a rejeté le surplus de la demande. La commune d’Asprières fait appel de ce jugement en tant qu’il a rejeté sa demande d’annulation de la délibération du 6 mai 2020.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d’appel :

2. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 10 juillet 2020, le conseil municipal d’Asprières a autorisé son maire à ester en justice au nom de la commune « contre toutes les décisions qui concernent l’EHPAD Résidence du Pays Capdenacois » en visant, en particulier, la délibération en litige du 6 mai 2020. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l’absence de qualité pour agir au nom de la commune appelante doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

3. Aux termes de l’article L. 315-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les interventions à but social et médico-social des personnes morales de droit public sont assurées soit par des établissements publics communaux, intercommunaux, départementaux, interdépartementaux ou nationaux, soit par des services non personnalisés ». Aux termes de l’article R. 315-1 du même code : « (…) les établissements publics mentionnés à l’article L. 315-1 qui relèvent d’une seule collectivité territoriale sont créés par une délibération du conseil de ladite collectivité. Lorsqu’ils relèvent de plusieurs collectivités territoriales (…), leur création ne peut résulter que de délibérations identiques des organes délibérants de chacune de ces collectivités ou organismes. La ou les délibérations fixent notamment : a) l’objet et les missions qui sont assignés à l’établissement public ; b) son siège et son implantation ; c) son organisation et ses règles de fonctionnement (…) ». Aux termes de l’article L. 315-12 de ce code : « Le conseil d’administration des établissements publics sociaux ou médico-sociaux définit la politique générale de l’établissement et délibère sur : 1° Le projet d’établissement ou de service mentionné à l’article L. 311-7, ainsi que les contrats pluriannuels mentionnés ; 2° Les programmes d’investissement ; 3° Le rapport d’activité ; 4° Le budget et les décisions modificatives, les crédits supplémentaires et la tarification des prestations ; 5° Les comptes financiers, les décisions d’affectation des résultats ou les propositions d’affectation desdits résultats, lorsque leurs financements sont majoritairement apportés par une collectivité publique ou les organismes de sécurité sociale ; 6° Les décisions affectant l’organisation ou l’activité de l’établissement ; 7° Le tableau des emplois du personnel ; 8° La participation à des actions de coopération et de coordination ; 9° Les acquisitions, aliénations, échanges d’immeubles et leur affectation et les conditions des baux de plus de dix-huit ans ; 10° Les emprunts ; 11° Le règlement de fonctionnement ; 12° L’acceptation et le refus de dons et legs ; 13° Les actions en justice et les transactions ; 14° Les règles concernant l’emploi des diverses catégories de personnel, pour autant qu’elles n’ont pas été fixées par des dispositions législatives ou réglementaires ».

4. Il résulte des dispositions précitées que, s’agissant des établissements publics intervenant dans le domaine médico-social et relevant de plusieurs collectivités territoriales, il appartient aux organes délibérants de chacune de ces collectivités de se prononcer sur l’objet et les missions assignés à cet établissement public, sur son siège et son implantation, ainsi que sur son organisation et ses règles de fonctionnement. Les autres décisions qui se rapportent à la politique générale de l’établissement relèvent de la compétence du conseil d’administration de l’établissement.

5. L’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidence du Pays-Capdenacois » fait valoir que le moyen tiré de ce que son conseil d’administration n’était pas compétent pour décider de la fermeture du site d’Asprières est inopérant à l’encontre de la délibération en litige du 6 mai 2020 qui n’aurait pas cet objet, qui est en revanche celui d’une précédente délibération du 16 octobre 2019 non contestée et devenue définitive. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidence du Pays-Capdenacois » s’est borné, à l’issue de sa réunion du 16 octobre 2019, à retenir un site unique pour l’établissement sans préciser son lieu d’implantation. En revanche, dans sa délibération du 6 mai 2020, le conseil d’administration a étudié les différentes options d’implantations du futur site de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidence du Pays-Capdenacois » proposées par le bureau d’études. Parmi les cinq propositions sélectionnées et mises au vote, une prévoit une implantation du site à Asprières, tandis que les quatre autres retiennent Capdenac-Gare comme unique site. Il est constant qu’à l’issue de la réunion du 6 mai 2020, le conseil d’administration a choisi le scénario n° 5 retenant Capdenac-Gare comme unique site d’implantation de l’établissement, et donc la fermeture de la structure située à Asprières. Par suite, la commune appelante peut utilement soutenir que le conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidence du Pays-Capdenacois » serait incompétent pour prendre une décision d’une telle portée.

6. Or, il résulte des dispositions du b) de l’article R. 315-1 du code de l’action sociale et des familles, citées au point 3, que les décisions fixant l’implantation d’un établissement public de santé relevant de plusieurs collectivités territoriales ne peuvent être adoptées que par les organes délibérants de chacune des collectivités dont relève un tel établissement. Ainsi seuls les conseils municipaux des communes d’Asprières et de Capdenac-Gare pouvaient décider du lieu d’implantation de l’établissement. Par conséquent, le conseil d’administration de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidence du Pays-Capdenacois » n’était pas compétent pour édicter la délibération en litige du 6 mai 2020. Dès lors, la commune d’Asprières est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d’annulation de la délibération contestée.

7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la commune d’Asprières est fondée à demander l’annulation de l’article 2 du jugement du 4 juillet 2023, en tant qu’il rejette les conclusions dirigées contre la délibération du 6 mai 2020, et de la délibération du 6 mai 2020.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge la commune d’Asprières, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidence du Pays-Capdenacois » une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d’Asprières et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’article 2 du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2023 en tant qu’il rejette la demande d’annulation de la délibération du 6 mai 2020, et la délibération du 6 mai 2020, sont annulés.

Article 2 : L’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidences du Pays-Capdenacois » versera à la commune d’Asprières la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes « Résidences du Pays-Capdenacois » présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la commune d’Asprières et à l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Résidence du Pays Capdenacois.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• M. Faïck, président,
• M. Lafon, président-assesseur,
• Mme Crassus, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025

La rapporteure,

L. Crassus

Le président,

F. Faïck

La greffière,

E. Ocana

La République mande et ordonne au ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°23TL02257