Congé menstruel : analyse de la légalité et des compétences des collectivités locales

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, sur le fondement de l’article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la délibération du 20 décembre 2024 par laquelle le conseil municipal de Saint-Nazaire a décidé l’instauration à titre expérimental, pour une durée d’un an à compter du 1er janvier 2025, notamment d’un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d’absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant de règles incapacitantes, ensemble de la décision implicite de rejet de la demande, reçue le 12 février 2025, faite au maire de saisir le conseil municipal en vue du retrait de cette délibération.

Par une ordonnance n° 2510114 du 11 juillet 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l’exécution de la délibération du conseil municipal de Saint-Nazaire du 20 décembre 2024 et de la décision implicite de son maire rejetant la demande du préfet de la Loire-Atlantique du 12 février 2025.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 29 juillet 2025, la commune de Saint-Nazaire, représentée par son maire en exercice et par Me Guillon-Coudray, demande à la cour :

1. d’annuler cette ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Nantes du 11 juillet 2025 ;
2. de rejeter la demande du préfet de la Loire-Atlantique ;
3. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• l’ordonnance attaquée est entachée d’un vice d’incompétence, dès lors que la demande de suspension présentée sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales et de l’article L. 554-1 du code de justice administrative ne pouvait être jugée par un magistrat désigné comme juge des référés par le président du tribunal administratif en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative ;
• en ordonnant la suspension de l’exécution de l’ensemble de la délibération contestée, laquelle comportait plusieurs mesures distinctes d’aménagement du poste de travail, des horaires de travail et du télétravail, ainsi que d’attribution de jours d’autorisation spéciale d’absence, alors que la demande du préfet portait sur cette seule dernière mesure, la juge des référés a statué ultra petita ;
• la condition prévue par l’article L. 554-1 du code de justice administrative tenant au doute sérieux sur la légalité de l’acte attaqué n’est pas remplie ; contrairement à ce qu’a estimé la juge des référés du tribunal, le motif de l’autorisation spéciale d’absence instaurée par la délibération litigieuse en cas de règles menstruelles douloureuses entre dans le champ de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, dès lors qu’il relève de la parentalité et des événements familiaux au sens de ces dispositions ; en outre, l’adoption de la mesure contestée ne peut être soumise à son instauration préalable par voie de circulaire ou d’instruction ministérielle et le conseil municipal était compétent, en vertu des pouvoirs dont dispose le chef de service, pour édicter les conditions d’application, non fixées par voie réglementaire, de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique ; au demeurant, l’octroi d’autorisations spéciales d’absence n’est limité, ni par les textes ni en pratique aux seuls cas prévus par les articles L. 622-1 et suivants du code général de la fonction publique et l’instauration d’autorisations spéciales d’absence entre dans le champ de la compétence dévolue à l’organe délibérant par l’article de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales ; par ailleurs, l’instauration de l’autorisation spéciale d’absence litigieuse répond à l’obligation légale imposée à l’employeur de protéger la santé des salariés par les dispositions de l’article L. 4121-1 du code du travail et de l’article 2-1 du décret du 10 juin 1985, à l’obligation résultant du droit interne et du droit de l’union européenne de prendre des mesures de nature à assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, ainsi qu’aux objectifs du plan d’action de l’Etat 2023 – 2027 ; le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L.O. 1113-1 du code général des collectivités territoriales est quant à lui inopérant.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2025, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Un mémoire produit par le préfet de la Loire-Atlantique, enregistré le 9 janvier 2026, n’a pas été communiqué.

Un mémoire produit pour la commune de Saint-Nazaire, enregistré le 12 janvier 2026, n’a pas été communiqué.

Vu la décision du président de la cour administrative d’appel de Nantes du 3 novembre 2025 désignant M. Gaspon, président de chambre, en application de l’article L. 555-1 du code de justice administrative, pour statuer en appel sur les décisions des juges des référés.

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 15 janvier 2026 :

• le rapport de M. Gaspon, juges des référés,
• les observations de Me Hauuy, substituant Me Guillon-Coudray, représentant Nantes Métropole et de Mme A…, représentante du préfet de la Loire-Atlantique, qui s’en remettent à la sagesse du juge d’appel sur le prononcé d’un non-lieu à statuer.

La clôture de l’instruction est intervenue à l’issue de l’audience, en application de l’article R. 522-8 du code de justice administrative.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Saint-Nazaire, a été enregistrée le 16 janvier 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 554-1 du code de justice administrative :  » Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l’Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : /  » Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Il est statué dans un délai d’un mois.  » (…).
2. Par une délibération du 20 décembre 2024, le conseil municipal de Saint-Nazaire a décidé l’instauration à titre expérimental, pour une durée d’un an à compter du 1er janvier 2025, notamment d’un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d’absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant de règles incapacitantes. Par un courrier reçu le 12 février 2025, le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au maire de Saint-Nazaire de réunir le conseil municipal aux fins de retrait de cette délibération. Par une ordonnance n° 2510114 du 11 juillet 2025 dont il est relevé appel, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu l’exécution de la délibération du conseil municipal de Saint-Nazaire du 20 décembre 2024 et de la décision implicite de son président rejetant la demande du préfet du 12 février 2025.
3. Par un jugement n° 2510088 du 7 janvier 2026, le tribunal administratif de Nantes, statuant sur le déféré du préfet de la Loire-Atlantique, a annulé la délibération du 20 décembre 2024 du conseil municipal de Saint-Nazaire en tant qu’elle instaure un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d’absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant de règles incapacitantes ainsi que la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Nazaire a refusé de réunir le conseil municipal aux fins de retrait de cette délibération en tant qu’elle comporte la mesure précitée. Dès lors, les conclusions de la commune de Saint-Nazaire tendant à l’annulation de l’ordonnance du 11 juillet 2025 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu l’exécution de cette délibération et de cette décision implicite du maire de Saint-Nazaire jusqu’à qu’il soit statué sur le déféré du préfet de la Loire-Atlantique sont devenues sans objet. Il n’y a, par suite, plus lieu d’y statuer.
4. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Saint-Nazaire sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la commune de Saint-Nazaire tendant à l’annulation de l’ordonnance n° 2510114 du 11 juillet 2025 de la juge des référés du tribunal administratif de Nantes.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Nazaire présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Saint-Nazaire et au ministre de l’intérieur.

Copie pour information en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.

Fait à Nantes, le 27 janvier 2026.

Olivier GASPON

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N° 25NT020682