Protection fonctionnelle du maire : conditions et limites de l’octroi

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme Dominique Jobard a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler pour excès de pouvoir la délibération du conseil municipal de la commune de Langoiran du 8 novembre 2021 accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle à son maire en exercice.

Par un jugement n° 2200090 du 23 novembre 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cette délibération.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 janvier 2024 et 29 avril 2024, la commune de Langoiran, représentée par Me Amblard demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 23 novembre 2023 ;
2. de rejeter la demande présentée par Mme B… devant le tribunal administratif ;
3. de mettre à la charge de Mme B… le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire en se fondant sur des éléments de faits contenus dans une note en délibéré et ses pièces jointes, enregistrées le 9 novembre 2023, qui n’ont pas été communiquées ;
• le jugement du tribunal correctionnel de Bordeaux du 27 juin 2022, postérieur à la délibération attaquée ne peut être pris en compte pour apprécier la légalité de la délibération en cause ; en outre, ce jugement n’est pas revêtu de l’autorité de la chose jugée puisqu’il a été frappé d’appel ; enfin, le juge administratif n’est pas tenu par la qualification retenue par le juge pénal ;
• le comportement du maire ne constitue pas une faute détachable du service ; la protection fonctionnelle aurait dû lui être accordée ;
• les autres moyens soulevés par Mme B… devant le tribunal administratif sont infondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2025, Mme B…, représentée par Me Corbier-Labasse, conclut :

1. à titre principal, au rejet de la requête et à ce qu’il soit enjoint à la commune de prendre toutes mesures pour obtenir le remboursement des sommes exposées en exécution de la délibération ;
2. à titre subsidiaire, à l’abrogation de la délibération du 8 novembre 2021 ;
3. à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Langoiran.

Elle soutient que :

• la requête est irrecevable dès lors que le maire ne justifie pas avoir été dûment habilité par le conseil municipal pour relever appel du jugement du tribunal administratif ;
• le jugement est régulier ;
• les moyens soulevés par la commune de Langoiran ne sont pas fondés ;
• en tout état de cause, la délibération est illégale eu égard aux moyens qu’elle a soulevés devant le tribunal qu’elle maintient ;
• en outre, la délibération est entachée d’un vice de procédure dès lors que les élus, notamment ceux issus de l’opposition municipale, n’ont pas été mis à même de prendre connaissance des faits reprochés au maire pour apprécier s’ils étaient constitutifs d’une faute détachable de ses fonctions, avant que le conseil municipal se prononce sur la protection fonctionnelle ;
• les élus de l’opposition municipale n’ont pas été destinataires de la demande du maire de bénéficier de la protection fonctionnelle ;
• elle a méconnu les dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que le maire a introduit les débats ;
• elle méconnaît les dispositions de l’article L. 1111-1 du code général des collectivités territoriales ;
• elle viole les dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales dès lors, d’une part, qu’aucune poursuite pénale n’était engagée à la date de la délibération attaquée et, d’autre part, que les faits commis par le maire sont constitutifs d’une faute personnelle détachable de sa fonction ;
• elle est entachée d’un détournement de pouvoir ;
• l’annulation de la délibération implique que les sommes engagées par la commune au titre des frais d’avocat soient remboursées par le maire ; il y a lieu de l’y enjoindre ;
• à titre subsidiaire, en tenant compte des faits postérieurs à la délibération attaquée, la cour pourra prononcer son abrogation.

Par une ordonnance du 3 juin 2025, la clôture d’instruction a été fixée avec effet immédiat.

Un mémoire présenté pour la commune de Langoiran a été enregistré le 26 novembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de procédure pénale ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Farault,
• les conclusions de M. Gasnier, rapporteur public,
• les observations de Me Amblard, représentant la commune de Langoiran et de Me Corbier-Labasse, représentant Mme B….

Considérant ce qui suit :

1. M. A…, alors maire de la commune de Langoiran (Gironde), a sollicité la protection fonctionnelle, en raison de poursuites pénales, par courrier du 15 septembre 2021. Par une délibération du 8 novembre 2021, le conseil municipal a fait droit à cette demande et a accordé au maire le bénéfice de la protection fonctionnelle. Mme Dominique Jobard, conseillère municipale de la commune, a demandé au tribunal d’annuler cette délibération. Par un jugement du 23 novembre 2023, dont la commune de Langoiran relève appel, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cette délibération.

Sur la fin de non-recevoir opposée par Mme B… en défense :

2. Aux termes de l’article L. 2132-1 du code général des collectivités territoriales :  » Sous réserve des dispositions du 16° de l’article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune « . Aux termes de l’article L. 2122-22 du même code :  » Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) / 16° D’intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (…) « . Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat.

3. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 15 juin 2020, le conseil municipal de la commune de Langoiran a habilité le maire à intenter au nom de la commune toutes les actions en justice et à défendre la commune dans les actions intentées contre elles lorsque la commune doit se défendre. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par Mme B…, tirée du défaut de qualité pour agir du maire de la commune doit être écartée.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Si la commune de Langoiran soutient que les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire en se fondant sur des éléments de faits contenus dans une note en délibéré et ses pièces jointes, enregistrée le 9 novembre 2023, produite par la commune elle-même, qui n’a pas été communiquée, toutefois cette circonstance, à supposer qu’elle soit établie, n’affecte pas le caractère contradictoire de la procédure à son égard et ne saurait, dès lors, être utilement invoquée par elle.

Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Langoiran du 8 novembre 2021 attaquée :

5. Pour annuler la délibération attaquée, le tribunal administratif de Bordeaux s’est fondé sur le motif que les faits commis par le maire de la commune, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtaient une particulière gravité et présentaient ainsi le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions de maire faisant obstacle à ce que la protection fonctionnelle lui soit accordée par la commune.

6. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales :  » La commune est tenue d’accorder sa protection au maire (…) lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions. (…) « .

7. Pour l’application de cette disposition, présentent le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions de maire des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé au maire qui en fait la demande.

8. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Langoiran a demandé au conseil municipal de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à la suite d’une convocation judiciaire reçue le 7 septembre 2021 pour une audition par la brigade de la répression de la délinquance financière le 22 septembre 2021  » sous le régime de la garde à vue pour des faits de favoritisme et prise illégale d’intérêts commis à Langoiran courant 2019  » puis en audition libre le 28 octobre 2021.

9. S’il ressort des pièces du dossier qu’à l’issue de la procédure pénale, le maire a été condamné par un jugement du tribunal correctionnel de Bordeaux du 27 juin 2022 à une peine de huit mois d’emprisonnement avec sursis, pour avoir favorisé l’attribution d’un marché public à un architecte, membre de l’association porteuse d’un projet de réhabilitation communale, que le maire présidait à la date à laquelle le conseil municipal s’est prononcé, ce dernier ne disposait toutefois d’aucun autre élément que la convocation émanant de la direction territoriale de la police judiciaire de Bordeaux, quant aux faits pour lesquels le maire était auditionné de sorte qu’il ne pouvait, à cette date, apprécier si l’éventuelle faute commise par le maire était constitutive d’une faute détachable de ses fonctions de maire.

10. Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur le caractère détachable de la faute commise par le maire pour annuler la décision du conseil municipal.

11. Toutefois, il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par Mme B… devant le tribunal administratif et devant la cour.

12. Il résulte des dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales que la collectivité publique ne peut accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle au maire que lorsqu’il fait l’objet de poursuites pénales, c’est-à-dire lorsque l’action publique a été mise en mouvement à son encontre dans les conditions prévues à l’article 1er du code de procédure pénale, et non lorsqu’il fait l’objet de mesures prises dans le cadre d’une enquête préliminaire. Il ne bénéficie de la protection fonctionnelle également prévue, avant l’engagement de telles poursuites, en cas d’audition comme témoin assisté ou de placement en garde à vue, par l’article L. 134-4 du code général de la fonction publique que lorsqu’il agit en tant qu’agent de l’Etat, laquelle protection fonctionnelle est alors accordée et prise en charge par l’Etat.

13. Si le maire de la commune a été convoqué le 2 septembre 2021 par la direction territoriale de la police judiciaire de Bordeaux, pour être entendu le 22 septembre 2021  » sous le régime de la garde à vue pour des faits de favoritisme et prise illégale d’intérêts commis à Langoiran courant 2019 « , il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, et n’est pas allégué par la commune de Langoiran, que l’action publique avait été mise en mouvement, lorsque la délibération accordant la protection fonctionnelle au maire a été prise. Par suite, en adoptant la délibération du 8 novembre 2021, le conseil municipal a fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales.

14. Il résulte de tout ce qui précède, que la commune de Langoiran n’est pas fondée à se plaindre que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la délibération du conseil municipal du 8 novembre 2021.

Sur les conclusions à fin d’injonction présentées par Mme B… :

15. L’annulation de la délibération du conseil municipal de Langoiran du 8 novembre 2021 accordant au maire le bénéfice de la protection fonctionnelle implique nécessairement que les sommes versées par la commune, notamment au titre des frais d’avocats, en exécution de cette délibération lui soient restituées, ainsi que le fait valoir Mme B… qui est recevable à présenter de telles conclusions pour la première fois en appel. Il y a lieu d’enjoindre à la commune de Langoiran d’émettre à l’encontre de M. A… un titre de reversement de l’intégralité de ces sommes, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B…, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Langoiran demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B… et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Langoiran est rejetée.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Langoiran de prendre les mesures nécessaires à la restitution de l’intégralité des sommes qu’elle a versées en exécution de la délibération du 8 novembre 2021, dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, selon les modalités précisées au point 15 de l’arrêt.

Article 3 : La commune de Langoiran versera à Mme B… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Langoiran et à Mme Dominique Jobard.

Copie en sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• M. Normand, président,
• Mme Voillemot, première conseillère,
• Mme Farault, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 janvier 2026.

La rapporteure,

C. FARAULT

Le président,

N. NORMAND

La greffière,

V. SANTANA

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.