Radiation du registre des Français à l’étranger : recours et réinscription réussis

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E… a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision en date du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et Chennai l’a radiée du registre des Français établis hors de France, ensemble la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique, et d’ordonner sa réinscription au registre des Français à l’étranger sous un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 2107930 du 20 janvier 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour avant cassation :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er avril et 20 juillet 2023, Mme E…, représentée par Me Renault, demande à la Cour :

1. d’annuler le jugement n° 2107930 du 20 janvier 2023 du tribunal administratif de Paris ;
2. d’annuler la décision en date du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et Chennai l’a radiée du registre des Français établis hors de France, ensemble la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique ;
3. d’enjoindre à l’administration de procéder à sa réinscription au registre des Français à l’étranger sous un délai de 15 jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4. de condamner le ministre de l’Europe et des affaires étrangères ès qualités au versement d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.

Par un arrêt n° 23PA01326 du 19 octobre 2023, la Cour administrative d’appel de Paris a rejeté la requête de Mme B….

Par une décision n° 491911 du 23 juillet 2025, le Conseil d’État statuant au contentieux a annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris du 19 octobre 2023 et renvoyé l’affaire à la Cour.

Procédure devant la Cour après cassation :

Par deux mémoires, enregistrés les 26 septembre et 2 novembre 2025, Mme E…, représentée par Me Renault, demande à la Cour :

1. d’annuler le jugement n° 2107930 du 20 janvier 2023 du tribunal administratif de Paris ;
2. d’annuler la décision en date du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et Chennai l’a radiée du registre des Français établis hors de France, ensemble la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique ;
3. d’enjoindre à l’administration de procéder à sa réinscription au registre des Français à l’étranger dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4. de condamner le ministre de l’Europe et des affaires étrangères ès qualités au versement d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.

Elle soutient que :

• le tribunal a entaché son jugement d’irrégularité en s’abstenant de statuer sur le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision du 15 septembre 2020 ;
• le jugement du tribunal administratif de Paris est entaché d’erreur de droit, faute d’avoir recherché si, au-delà du refus de délivrance d’un certificat de nationalité française qui lui a été opposé, il existait un doute suffisant sur sa nationalité ;
• le mémoire en défense du ministre n’est pas recevable, au regard des dispositions de l’article R. 431-4 du code de justice administrative, dès lors que son signataire ne justifie pas d’une délégation à cette fin ;
• son recours hiérarchique n’ayant pas été examiné par une autorité compétente, la décision subséquente est irrégulière, et elle a, en outre, été privée d’une garantie ;
• la décision du 15 septembre 2020, qui ne comporte aucune motivation en fait ni en droit et dont le contenu est stéréotypé et standardisé, méconnait l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et les administrations ;
• c’est à tort que l’administration consulaire, dans sa décision du 15 septembre 2020, lui a opposé qu’elle n’avait pas répondu au courrier du 29 juin 2020, circonstance dont il est démontré qu’elle manque en fait ;
• la décision du 7 décembre 2020 intervenue sur recours hiérarchique ne répond pas aux moyens et arguments développés dans ce recours, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 411-5 du code des relations entre le public et les administrations ;
• le principe du contradictoire posé par l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et les administrations a été méconnu dès lors que ses observations n’ont pas été prises en compte par l’administration ;
• les premiers juges ont méconnu les dispositions de l’article 29 du code civil en statuant sur sa nationalité ;
• ils ont également commis une erreur de droit en regardant la décision lui refusant un certificat de nationalité comme définitive au motif qu’elle n’avait pas exercé de recours à son encontre, alors, d’une part, qu’un tel recours n’est enserré dans aucun délai et que, d’autre part, elle a engagé une action devant le juge judiciaire aux fins de se voir reconnaître la nationalité française ;
• l’administration s’est cru à tort en situation de compétence liée du seul fait de l’existence d’un refus de délivrance d’un certificat de nationalité française, qui ne constitue qu’un moyen de preuve parmi d’autres pour établir la nationalité du demandeur ;
• le refus de délivrance d’un certificat de nationalité française qui lui a été opposé par un courrier du 2 juillet 2018 du pôle de la nationalité française du tribunal d’instance de Paris est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;
• la décision litigieuse est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle établit sa nationalité française par filiation ;
• son inscription au registre des Français à l’étranger depuis 2012, qui n’a pas été obtenue par fraude, était créatrice de droits et ne pouvait donc être retirée ;
• la décision litigieuse méconnait les articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ;
• elle méconnait enfin les articles 36 et 37 de la convention sur les relations consulaires, faite à Vienne le 24 avril 1963.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 juin et 27 juillet 2023 et le 30 septembre 2025, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Par deux décisions du 4 octobre 2023 et du 28 novembre 2025, le bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Paris a admis Mme B… au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale.

Vu :

• le traité de cession par la France à l’Inde des Établissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon, signé le 28 mai 1956 entre la France et l’Inde, dont la ratification a été autorisée par la loi n° 62-862 du 28 juillet 1962 et dont la publication a été ordonnée par le décret n° 62-1238 du 25 septembre 1962 ;
• la convention sur les relations consulaires, faite à Vienne le 24 avril 1963 ;
• la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République ;
• le code civil ;
• le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française ;
• le décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l’inscription au registre des Français établis hors de France ;
• le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ;
• le décret n° 2012-1511 du 28 décembre 2012 portant organisation de l’administration centrale du ministère des affaires étrangères ;
• le décret n° 2022-899 du 17 juin 2022 relatif au certificat de nationalité française ;
• la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Pény,
• les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique,
• et les observations de Mme A… et Mme C…, représentant le ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Considérant ce qui suit :

1. Le 29 juin 2020, le consul général de France à Pondichéry et Chennai a invité Mme E…, qui réside à Pondichéry (Union indienne), à lui communiquer tout élément prouvant sa nationalité française en l’informant qu’à défaut, elle se verrait dans l’obligation de procéder à sa radiation du registre des Français établis hors de France ainsi que de la liste électorale consulaire. Par deux décisions du 15 septembre 2020, la consule générale de France à Pondichéry et Chennai a prononcé la radiation de Mme B… du registre des Français établis hors de France, ainsi que sa radiation de la liste électorale consulaire. Le 19 novembre 2020, Mme B… a formé auprès de l’ambassadeur de France en Inde un recours hiérarchique contre celle de ces décisions prononçant sa radiation du registre des Français établis hors de France, qui a été lui-même expressément rejeté par une décision du 7 décembre 2020. Mme B… a saisi le tribunal administratif de Paris d’une requête tendant à l’annulation de décision du 15 septembre 2020 et du 7 décembre 2020, qui a été rejetée par un jugement du 20 janvier 2023. Par un arrêt n° 23PA01326 du 19 octobre 2023, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté la requête de Mme B…. Par une décision n° 491911 du 23 juillet 2025, le Conseil d’État statuant au contentieux a annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris du 19 octobre 2023 et renvoyé l’affaire à la Cour.
2. Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité de la décision du 15 septembre 2020 :

L’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration prévoit qu' » Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 (…) sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable  » et l’article L. 211-2 du même code dispose que  » (…) doivent être motivées les décisions qui (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) « . Et aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration :  » Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (…) « . Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par l’article L. 122-1 du code des relations entre le public constitue une garantie pour la personne au profit de laquelle la décision dont l’administration envisage le retrait ou l’abrogation a créé des droits.

3. Il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 29 juin 2020, la consule générale de France à Pondichéry et Chennai a invité Mme B… à lui communiquer tout élément permettant de prouver sa nationalité dans un délai de deux mois, en l’informant qu’à défaut, elle procèderait à sa radiation du registre des Français établis à l’étranger. Mme B… a transmis ses observations par un courrier du 13 août 2020 auquel était joint son acte de naissance, dont elle établit en cause d’appel la notification à l’ambassade de France en Inde le 17 août 2020, soit un délai suffisant pour que les services de l’ambassade en avertissent les services consulaires à Pondichéry. En opposant à tort l’absence de réponse de Mme B… à son courrier du 29 juin 2020, l’autorité administrative n’a pas mis à même l’appelante de présenter utilement ses observations préalablement à l’édiction de la décision attaquée. En l’espèce, l’absence de prise en compte des observations de Mme B… l’a nécessairement privée d’une garantie. Par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, Mme B… est fondée à soutenir qu’au regard des circonstances de l’espèce, la décision litigieuse a méconnu le principe du contradictoire.
4. En ce qui concerne la légalité de la décision du 7 décembre 2020 :

En premier lieu, le vice de procédure mentionné au point 3 n’a pas été régularisé dans le cadre de l’examen du recours hiérarchique exercé par Mme B…, la décision du 7 décembre 2020 faisant également référence à l’absence de pièces versées par l’intéressée à la suite du courrier du 29 juin 2020. Cette décision est, par suite, entachée de la même illégalité et doit, pour ce motif, être annulée.

5. En second lieu, d’une part, en vertu de l’article premier du Traité de cession des Établissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon, signé le 28 mai 1956 et entré en vigueur le 16 août 1962 :  » La France cède à l’Inde en pleine souveraineté le territoire des Établissements de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon « . Aux termes de son article 4 :  » Les nationaux français, nés sur le territoire des Établissements et qui y seront domiciliés à la date de l’entrée en vigueur du traité de cession, deviendront, sous réserve des dispositions de l’article 5 ci-après, nationaux et citoyens de l’Union indienne « . Et de son article 5 :  » Les personnes visées à l’article précédent pourront, par déclaration écrite faite dans les six mois qui suivront l’entrée en vigueur du traité de cession, opter pour la conservation de leur nationalité. Les personnes qui auront exercé cette option seront réputées n’avoir jamais acquis la nationalité indienne. (…) / « . Aux termes de l’article 17 du code de la nationalité française, en vigueur du 10 janvier 1973 au 23 juillet 1993, et repris désormais à l’article 18 du code civil :  » Est français l’enfant, légitime ou naturel, dont l’un des parents au moins est français « .
6. D’autre part, le décret du 31 décembre 2003 relatif à l’inscription au registre des Français établis hors de France dispose, en son article 1er, que :  » L’expression Français établi hors de France désigne toute personne de nationalité française ayant sa résidence habituelle dans une circonscription consulaire telle que prévue par la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires susvisée et définie par arrêté du ministre des affaires étrangères. « . Aux termes du I de son article 2 :  » Tout Français établi hors de France peut demander son inscription au registre des Français établis hors de France au chef de poste consulaire territorialement compétent. (…) « . Son article 3 dispose que :  » L’inscription au registre des Français établis hors de France est une mesure d’information. / Nul ne peut en être exclu s’il remplit les conditions prévues par le présent décret (…) « . Enfin, aux termes du III de son article 13 :  » III. – La radiation d’un Français du registre des Français établis hors de France est effectuée soit à sa demande écrite, soit sur décision du chef de poste consulaire lorsqu’il constate que le Français ne réside plus dans la circonscription consulaire ou que la condition de nationalité française n’est plus remplie ou que l’inscription a été effectuée sur le fondement de fausses informations. (…) « .
7. Pour l’application des dispositions citées ci-dessus relatives à la condition de nationalité française, il appartient aux autorités administratives de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que les pièces produites sont de nature à établir l’identité et la nationalité du demandeur. Seul un doute suffisant sur l’identité ou la nationalité de l’intéressé peut justifier le refus ou le retrait de l’inscription au registre.
8. Il ressort des pièces du dossier, notamment d’une copie de l’acte de naissance de la requérante transcrit sur les registres d’état-civil français le 19 juillet 2012 par les services du consulat général de France à Pondichéry, qu’elle est née le 28 septembre 1989, à Karikal (territoire de Pondichéry), en Inde, de M. G…, né le 29 avril 1934 à Népagattem et de son épouse, F…, née le 10 novembre 1946 à Perumbugai.
9. Il ressort également des pièces du dossier que le père de la requérante est né le 29 avril 1934, à Karikal (territoire de Pondichéry), en Inde, de Soucénadin B…, né le 30 octobre 1904 à Karikal (Inde), ainsi qu’il ressort d’une copie d’acte de naissance établi par le service central d’état civil du ministère des affaires étrangères établi le 24 juin 1997, et délivré à la requérante par copie informatisée le 24 juillet 2012. Il ressort également d’un extrait original d’acte de décès établi en 1962 par la municipalité de  » Karaikal  » (Etat de Pondichéry) que M. D… (graphie de l’acte) est décédé le 7 novembre 1962 à Karikal. M. G… s’est en outre vu délivrer, à une date illisible, un certificat de nationalité française n°1174 par le tribunal du 1er arrondissement de Paris au motif qu’en vertu de l’article 17 du code de la nationalité française, alors en vigueur, l’intéressé était né d’un père lui-même Français en  » tant qu’originaire de l’Etablissement Français de Karikal  » et qu’il a conservé de plein de droit cette nationalité lorsque le traité du 28 mai 1956 est entré en vigueur. Mme B… soutient que son père est lui-même descendant de Français, né en Inde anglaise et ayant conservé la nationalité française au 15 août 1962, de sorte qu’elle établit sa filiation paternelle.
10. Il ressort de la décision en litige que l’administration, constatant que Mme B… avait fait l’objet d’un refus de délivrance de certificat de nationalité française, lui a indiqué que  » cette décision prise par les autorités judiciaires a produit tous ses effets juridiques et le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, qui ne détient, en matière de nationalité, qu’une compétence liée, a dû en tirer les conséquences « . Dans ses écritures, le ministre indique que la décision de radiation en litige ne ressort pas d’une prise de position subjective du consulat général de France de Pondichéry mais résulte d’une situation de compétence liée par l’effet d’une décision de refus de CNF dont il n’appartient pas à l’administration d’apprécier le bien-fondé.
11. Ainsi qu’il a été dit au point 7, l’administration, dans le cadre d’un litige portant sur la radiation du registre des Français de l’étranger doit vérifier s’il existe un doute suffisant sur la nationalité de l’intéressé, en se fondant sur tous les éléments de preuve fournis par lui. En l’espèce, d’une part, l’administration consulaire s’est fondée sur le refus de délivrance d’un certificat de nationalité française opposé à l’appelante en lui indiquant que le ministère ne détenait, en matière de nationalité, qu’une compétence liée, sans, dès lors, exercer son pouvoir d’appréciation propre, notamment en faisant état des éléments permettant de douter de la nationalité de l’intéressée. D’autre part, en se bornant à lui indiquer que le consulat de Pondichéry lui avait notifié sa radiation du registre en l’absence d’éléments complémentaires probants, avant de lui indiquer qu’il lui appartenait de déposer un recours contre la décision de refus de CNF auprès de la juridiction compétente et, qu’une fois en possession des documents attestant de sa nationalité française, Mme B… pourrait déposer une nouvelle demande, alors même qu’il lui était demandé de statuer sur sa demande, l’administration n’a pas davantage exercé son pouvoir d’appréciation à la date de la décision attaquée. Par suite, Mme B… est au surplus fondée à soutenir que c’est à tort que l’administration s’est crue en situation de compétence liée.
12. Il s’ensuit que Mme B…, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des écritures produites en défense et la régularité du jugement attaqué ni d’examiner les autres moyens de la requête, est fondée à demander l’annulation de la décision du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et Chennai l’a radiée du registre des Français établis hors de France, et la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique. Elle est donc fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

Le présent arrêt, par lequel la Cour fait droit aux conclusions à fin d’annulation présentées par Mme B…, a pour conséquence la disparition à titre rétroactif des décisions en litige, de sorte que Mme B… est réputée être toujours inscrite au registre des Français établis hors de France. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’ordonner au ministre de réinscrire l’intéressée sur ce registre.

Sur les frais liés à l’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement à Mme B… de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

1. Article 1er : Le jugement n° 2107930 du 20 janvier 2023 du tribunal administratif de Paris est annulé.
2. Article 2 : La décision du 15 septembre 2020 par laquelle le consul général de France à Pondichéry et Chennai a radié Mme B… du registre des Français établis hors de France et la décision du 7 décembre 2020 rejetant son recours hiérarchique sont annulées.
3. Article 3 : L’Etat versera la somme de 2 000 euros à Mme B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
4. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B… est rejeté.
5. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E… et au ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• M. Delage, président de chambre,
• Mme Julliard, présidente-assesseure,
• M. Pény, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 décembre 2025.

Le rapporteur,
A. PENY

Le président,
Ph. DELAGE

Le greffier,
E. MOULIN

La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.