Responsabilité de l’État : indemnisation pour préjudices liés à la loi PACTE

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiées (SAS) Cabinet Lemaitre a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’Etat à lui verser une somme totale de 147 400 euros, assortie des intérêts aux taux légal capitalisés, en réparation des préjudices financier et moral qu’elle estime avoir subis du fait de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », et du décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel.

Par un jugement n° 2315938/6-3 du 20 juin 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 août 2024 et 27 février 2025, la société par actions simplifiées (SAS) Cabinet Lemaitre, représentée par Me Riquier, demande à la Cour :

1. d’annuler le jugement n° 2315938/6-3 du 20 juin 2024 du tribunal administratif de Paris ;
2. de condamner l’Etat à lui verser une somme totale de 147 400 euros, assortie des intérêts aux taux légal capitalisés, en réparation des préjudices financier et moral qu’elle estime avoir subis du fait de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », et du décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel ;
3. de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué est insuffisamment motivé et révèle un défaut d’examen du dossier par les premiers juges ;
• la responsabilité de l’État du fait des lois est engagée ;
• la responsabilité de l’État pour méconnaissance des engagements internationaux de la France est engagée ; la mesure de relèvement des seuils ne poursuit pas un objectif d’intérêt général suffisant ; l’allégement des charges des petites entreprises ne peut se faire au détriment des petites structures d’audit ; la loi porte une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme ; dans les faits, le relèvement des seuils a provoqué la disparition de la mission de certification des comptes ; les mandats perdus le sont définitivement ; rien n’empêchait l’Etat de transposer la directive européenne en prévoyant des seuils inférieurs à ceux choisis ;
• les préjudices qu’elle a subis présentent un caractère direct et certain au regard de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises et du décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel ; son préjudice est établi par le rapport d’expertise qu’elle a fait établir ;
• ils présentent également un caractère anormal et spécial ; les commissaires aux comptes dont la majorité de la clientèle est composée de petites entreprises qui ne sont plus soumises à l’obligation de recourir à un commissaire aux comptes subissent un préjudice spécial, ce qui est son cas ; seul un faible nombre de commissaires aux comptes est affecté ; sa clientèle est composée quasi exclusivement de petites entreprises ; seule une vingtaine de commissaires aux comptes a engagé des recours pour obtenir une indemnisation ; sur les 30 mandats qu’elle détenait, 18 vont disparaitre en raison de la loi PACTE ; cette perte a un impact direct sur le prix de cession de la société ; son préjudice est grave dans la mesure où la société a perdu deux tiers de sa valeur ;
• elle a subi un préjudice financier évalué à la somme de 127 400 euros ;
• elle a subi un préjudice moral qui doit être indemnisé à hauteur de 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 décembre 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

• le jugement attaqué est suffisamment motivé ;
• la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée ;
• la spécialité du préjudice invoqué par la société requérante n’est pas établie ;
• le Conseil d’Etat a estimé dans l’avis rendu sur le projet de loi que la mesure de relèvement des seuils de certification des comptes poursuit l’objectif d’intérêt général de réduire les contraintes légales et les coûts en résultant qui pèsent sur les petites entreprises ; en outre, la mise en conformité du droit français au droit européen constitue également un objectif d’intérêt général.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;
• le code du commerce ;
• la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ;
• le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Palis De Koninck,
• les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique,
• et les observations de Me Gévaudan, représentant la SAS Cabinet Lemaitre.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 15 février 2023 adressé au Garde des sceaux, ministre de la justice, la société par actions simplifiées (SAS) Cabinet Lemaitre a sollicité la réparation des préjudices qu’elle estime subir en raison du relèvement des seuils imposant la certification des comptes des sociétés par un commissaire aux comptes prévu par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite « loi PACTE » et son décret d’application du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel. Sa réclamation préalable étant restée sans réponse, la SAS Cabinet Lemaitre a saisi le tribunal administratif de Paris d’une demande indemnitaire. Elle relève appel du jugement du 20 juin 2024, par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande et sollicite la condamnation de l’Etat à lui verser les sommes de 127 400 euros en réparation de son préjudice financier et de 20 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Si en application de l’article L. 9 du code de justice administrative, les jugements doivent être motivés, et s’il appartient au juge administratif de répondre à l’ensemble des moyens soulevés devant lui, il n’est en revanche pas tenu de répondre à l’ensemble des arguments présentés à l’appui desdits moyens.

3. En l’espèce, d’une part, pour rejeter la demande d’indemnisation présentée par la SAS Cabinet Lemaitre au titre de la méconnaissance par l’Etat des dispositions internationales, le tribunal a retenu que l’objectif poursuivi par le relèvement des seuils au-delà desquels une entreprise doit faire certifier ses comptes par un commissaire aux comptes est d’intérêt général dans la mesure où il s’inscrit dans le cadre d’un objectif d’allégement des contraintes et des coûts pesant sur les petites entreprises. Il a ainsi suffisamment motivé sa réponse sur ce point. D’autre part, pour rejeter la demande d’indemnisation présentée par la SAS Cabinet Lemaitre au titre de la responsabilité du fait des lois, le tribunal a considéré qu’elle ne démontrait pas subir un préjudice spécial, élément qui justifiait à lui seul, sans même qu’il soit besoin de caractériser le caractère certain et grave du préjudice invoqué, le rejet de ses conclusions. Le tribunal qui a fait référence aux données chiffrées avancées par la requérante, notamment celles comprises dans ses comptes de résultats, n’était pas tenu de reprendre l’ensemble des éléments de la situation individuelle de la SAS Cabinet Lemaitre. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé ne peut qu’être écarté.

Sur l’engagement de la responsabilité de l’Etat :

4. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi, à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

5. En premier lieu, l’article 20 de la loi du 22 mai 2019 précitée, qui n’a pas exclu toute indemnisation, a redéfini les seuils de certification obligatoires des comptes annuels par un commissaire aux comptes en créant l’article L. 823-2-2 du code du commerce en vertu duquel la désignation d’un commissaire aux comptes est obligatoire en cas de dépassement par les sociétés commerciales de deux des trois critères suivants dont les seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019 précité, soit un total cumulé de leur bilan de 4 millions d’euros, un montant cumulé de leur chiffre d’affaires hors taxes de 8 millions d’euros ou un nombre moyen cumulé de leurs salariés au cours d’un exercice fixé à cinquante.

6. La SAS Cabinet Lemaitre fait valoir qu’à la date de l’entrée en vigueur de cette réforme, elle détenait 30 mandats dont la grande majorité concernait des petites entreprises et qu’elle a perdu 23 de ces mandats dont 18 en raison du relèvement des seuils de certification des comptes des sociétés commerciales par un commissaire aux comptes, soit 60% de ses mandats. Elle précise qu’au 30 septembre 2019, le chiffre d’affaires généré par l’activité de certification des comptes s’élevait à 336 035 euros et qu’au 30 septembre 2023 il avait été réduit à 207 488 euros, ce qui représente une perte de 38,25%. Elle indique en outre qu’au cours de l’année 2015, elle a cédé son activité d’expertise comptable et n’exerce plus aucune activité dans ce domaine, qui lui permettrait de compenser les pertes liées à l’entrée en vigueur de cette réforme. Toutefois, ces éléments ne suffisent pas à considérer qu’elle justifie d’un préjudice spécial dès lors que le relèvement des seuils de certification affecte indistinctement l’ensemble des personnes physiques ou morales exerçant l’activité de commissaire aux comptes et qui se trouvent plus ou moins impactées par cette modification législative. A ce titre, il ressort du document, produit par la SAS Cabinet Lemaitre, présenté comme le livre blanc de la compagnie nationale des commissaires aux comptes rédigé en mars 2018, qu’à cette date, 4 000 commissaires aux comptes exerçaient 75 à 100% de leurs mandats dans des petites entreprises et que le relèvement des seuils entrainera une perte de 80% des mandats, représentant 41% des honoraires. Les pertes de mandats et de production vendue par la société requérante sont inférieures à ces fourchettes. De plus, la loi du 22 mai 2019 a prévu que les sociétés exclues du champ de certification obligatoire conservent la faculté de faire certifier leurs comptes de manière volontaire, et que les mandats en cours restent valides jusqu’à leur terme. Dans son avis sur le projet de loi à l’origine de cette réforme, le Conseil d’Etat a d’ailleurs rappelé l’objectif d’intérêt général poursuivi consistant à réduire les contraintes légales et les coûts pesant sur les petites entreprises. Le ministre de la justice fait également valoir que l’exercice de la profession de commissaire aux comptes n’emporte aucun droit acquis au renouvellement des mandats détenus et qu’eu égard à leurs compétences, les commissaires aux comptes auront la possibilité pour compenser les pertes financières induites de diversifier leurs activités en exerçant notamment des prestations d’expertise-comptable. Il rappelle enfin l’obligation de la France de transposer la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013. Au regard de l’ensemble de ces éléments, la SAS Cabinet Lemaitre, qui ne justifie pas d’un préjudice spécial, n’est pas fondée à soutenir que les dispositions de la loi du 22 mai 2019 et de son décret d’application emporteraient pour elle, compte tenu de la composition de sa clientèle constituée majoritairement de petites entreprises désormais exclues de l’obligation de certification de leurs comptes par un commissaire aux comptes, une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement par la société requérante doivent être rejetées.

7. En second lieu, aux termes de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».

8. La SAS Cabinet Lemaitre soutient que la diminution de la valeur vénale de la clientèle de son activité, qu’elle souhaitait vendre au plus tard au 31 décembre 2025 au cabinet qui a racheté en 2015 son activité d’expertise comptable, porte atteinte à son droit de propriété garanti par les dispositions précitées de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Toutefois, eu égard à l’objectif d’intérêt général poursuivi par la loi du 22 mai 2019, qui est de réduire les contraintes légales et les coûts des petites entreprises, le relèvement des seuils décidé pour les aligner sur ceux prévus par la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 n’emporte pas d’atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par ces stipulations dès lors que les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, pour les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne et pour certaines opérations capitalistiques, que la suppression de l’obligation n’implique pas nécessairement que les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes et qu’une très grande majorité des commissaires aux comptes sont à même d’exercer une activité d’expertise comptable compte tenu de leurs qualifications. A ce titre, l’intérêt qui s’attache à la certification des comptes des petites entreprises ne saurait dénier l’intérêt général qui s’attache à l’objectif de réduire les contraintes légales et les coûts des petites entreprises. En outre, la loi a prévu un étalement de cette réforme sur une durée de six ans en indiquant que les mandats en cours pouvaient se poursuivre jusqu’à leur terme. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société requérante une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement par la SAS Cabinet Lemaitre doivent être rejetées.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Cabinet Lemaitre n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à l’indemniser des préjudices résultant de l’intervention de la loi du 22 mai 2019. Ses conclusions aux fins d’indemnisation doivent donc être rejetées, ainsi que ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Cabinet Lemaitre est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiées Cabinet Lemaitre et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 8 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

• M. Delage, président,
• Mme Julliard, présidente assesseure,
• Mme Palis De Koninck, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 janvier 2026.

La rapporteure,

M. PALIS DE KONINCK

Le président,

Ph. DELAGE

Le greffier,

E. MOULIN

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.