La décision du tribunal administratif d’Amiens rappelle l’importance d’une préparation adéquate de l’État face aux crises sanitaires, conformément aux obligations du code de la santé publique. Elle souligne également que la mise en place d’une doctrine de préparation et d’un stock stratégique de masques constitue une réponse suffisante aux accusations de carence dans la gestion des stocks.
Dernière mise à jour : 5 février 2026
L’essentiel
- Rejet de la responsabilité de l’État pour gestion des masques.
- Article R. 741-7 confirme la régularité du jugement.
- Doctrine de préparation régulièrement réévaluée par l’État.
- Refus de remboursement des frais pour les requérants.
- Le juge administratif ne juge pas les choix politiques.
Contexte de l’affaire
Le tribunal a d’abord examiné la régularité du jugement, confirmant que la décision était signée par les membres compétents de la formation de jugement, écartant ainsi toute irrégularité. Concernant les conclusions indemnitaires, il a été établi que la France avait mis en place un plan de préparation aux pandémies dès 2004, incluant la constitution d’un stock de masques. Ce plan a été révisé à plusieurs reprises, notamment après l’épisode de grippe A (H1N1) en 2009, et a abouti à la création d’un stock national de masques chirurgicaux et de masques de protection respiratoire.
Le tribunal a conclu que l’insuffisance des masques disponibles lors de la crise ne pouvait pas être considérée comme une faute de l’État, qui avait respecté ses obligations de préparation. Les requérants ont également tenté d’invoquer une faute liée à la réduction des lits d’hospitalisation depuis 1979, mais le tribunal a estimé que cela relevait de la politique publique, domaine où le juge administratif n’intervient pas.
En conséquence, la demande des consorts a été rejetée, et l’État n’a pas été condamné à rembourser les frais engagés par les requérants, qui n’étaient pas la partie perdante.
Question juridique
Règle de droit & textes applicables
- Existence d’une doctrine de préparation régulièrement réévaluée par l’État en matière de gestion des crises sanitaires.
- Constitution d’un stock stratégique de masques conforme aux obligations définies par le code de la santé publique.
- Absence de faute de l’État dans la gestion des stocks de masques, malgré l’insuffisance constatée lors de la crise sanitaire.
- Limitation du pouvoir du juge administratif à se prononcer sur les choix politiques en matière de santé publique.
- Rejet des autres fautes invoquées par les requérants concernant la communication gouvernementale et l’impréparation de l’État.
- Non-responsabilité de l’État pour les choix de politique publique en matière de gestion des lits d’hôpital.
Réflexe juridique
Preuves retenues (ce qui a fait pencher la décision)
- Le code de la santé publique ;
- Le décret n°2020-260 du 16 mars 2020 ;
- L’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;
- Les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé concernant la préparation aux pandémies ;
- Les avis du Haut Conseil de la santé publique sur la constitution de stocks de masques ;
- Les documents relatifs à la révision du plan « pandémie grippale » et à la stratégie de gestion des stocks de masques en France.
Conséquences pratiques
La décision du tribunal administratif d’Amiens a des conséquences significatives pour les parties impliquées. D’une part, la demande d’indemnisation de la famille du défunt a été rejetée, ce qui signifie qu’ils ne recevront pas de compensation pour la prétendue carence de l’État dans la gestion de la crise sanitaire. D’autre part, l’État, en tant que défendeur, voit sa responsabilité dégagée, renforçant ainsi sa position en matière de gestion des crises sanitaires.
- Rejet de la demande d’indemnisation par la famille du défunt.
- Confirmation de la régularité des actions de l’État en matière de préparation sanitaire.
- Absence de remboursement des frais de justice pour la famille, l’État n’étant pas la partie perdante.
- Renforcement de la doctrine de préparation de l’État face aux crises sanitaires.
- Limitation de la capacité des requérants à contester les choix politiques en matière de santé publique.
- Impact sur les futures demandes d’indemnisation liées à des crises sanitaires similaires.
Checklist (à faire / à éviter)
À faire
- Vérifier la doctrine de préparation de l’État en matière de crises sanitaires.
- Consulter le code de la santé publique pour les obligations de gestion des stocks.
- Examiner les recommandations de l’OMS sur la préparation aux pandémies.
- Analyser les avis du Haut Conseil de la santé publique sur les masques.
- Réviser le plan « pandémie grippale » et la stratégie de gestion des stocks.
À éviter
- Ne pas ignorer les décisions judiciaires sur la responsabilité de l’État.
- Éviter de contester les choix politiques en matière de santé publique.
- Ne pas demander le remboursement des frais si l’État n’est pas perdant.
- Éviter de se baser sur des arguments non fondés sur des preuves concrètes.
- Ne pas négliger l’importance de la réévaluation régulière des doctrines.
FAQ / Q-R juridiques
Quelle est la règle de droit applicable en matière de responsabilité de l’État pour carence dans la gestion d’une crise sanitaire ?
La responsabilité de l’État peut être engagée en raison d’une carence fautive dans la mise en œuvre des mesures destinées à prévenir et gérer une crise sanitaire. Toutefois, la constatation ex post de l’insuffisance du nombre de masques disponibles ne caractérise pas, à elle seule, la méconnaissance par l’État de ses obligations. L’État a élaboré une doctrine de préparation aux alertes et crises sanitaires, identifiant dès 2004 le risque d’émergence d’agents respiratoires hautement pathogènes et a constitué un stock stratégique national de masques chirurgicaux.
Quels sont les critères de recevabilité d’une demande indemnitaire contre l’État en matière de gestion de crise sanitaire ?
La demande indemnitaire doit être fondée sur la démonstration d’une faute de l’État dans la gestion de la crise sanitaire. Les requérants doivent prouver que l’État a manqué à ses obligations de préparation et de réponse face à la crise, ce qui nécessite une évaluation des ressources et moyens alloués par l’État à cette mission.
Quelle est la procédure applicable en cas de rejet d’une demande indemnitaire par le tribunal administratif ?
Le tribunal administratif doit motiver son jugement conformément à l’article R. 741-7 du code de justice administrative, qui exige que la minute de la décision soit signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. En l’espèce, la minute du jugement a été signée par les personnes requises, ce qui écarte toute irrégularité procédurale.
Quels éléments déterminants ont été retenus par la juridiction pour rejeter la demande des requérants ?
La juridiction a retenu que l’État avait élaboré un plan de préparation aux pandémies, régulièrement actualisé, et qu’il avait constitué un stock stratégique de masques. Les requérants n’ont pas réussi à prouver que l’État avait commis une faute dans la mise en œuvre de sa mission de préparation aux alertes et crises sanitaires. De plus, les autres fautes invoquées par les requérants, relatives à la communication gouvernementale et à l’impréparation de l’État, ont été écartées par la cour.
Quelle est la portée de l’article L. 761-1 du code de justice administrative dans le cadre des frais liés au litige ?
L’article L. 761-1 du code de justice administrative stipule que les frais exposés par une partie, non compris dans les dépens, ne peuvent être mis à la charge de l’État que si celui-ci est la partie perdante. Dans cette affaire, l’État n’étant pas la partie perdante, les consorts F… ne peuvent pas obtenir le remboursement de leurs frais.
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vendredi
19 décembre 2025
PrésidentM. Chevaldonnet
RapporteurMme Caroline Regnier
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le décret n°2020-260 du 16 mars 2020 ;
- l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendues au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Regnier, rapporteure,
- et les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. H… F… a été pris en charge par la polyclinique St Côme de Compiègne le 22 mars 2020 pour une pneumopathie hypoxémiante liée à la contraction du virus de la covid-19. Il est décédé le 29 mars 2020. Son épouse, Mme D… F…, et leurs cinq enfants, ont saisi le 25 mai 2020 le premier ministre d’une demande indemnitaire préalable, en raison de la carence fautive de l’État à mettre en œuvre les mesures destinées à prévenir et gérer cette crise sanitaire, à l’origine de la contamination de M. F…. Cette demande étant restée sans réponse, Mme F… et ses enfants ont saisi le tribunal administratif d’Amiens d’une demande de condamnation de l’État. Ils relèvent appel du jugement, rendu le 16 février 2023, par lequel le tribunal administratif d’Amiens a rejeté leur demande.
Sur la régularité du jugement :
2. Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : » Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. « . Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement du 16 février 2023 est signée par la présidente de la formation de jugement, la rapporteure et la greffière d’audience. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement à ce titre doit être écarté.
Sur les conclusions indemnitaires :
3. D’une part, il résulte de l’instruction que, dès 2004, à la suite des premières manifestations chez l’homme du virus H5N1 et conformément aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé, la France s’est dotée d’un plan » pandémie grippale » élaboré par le Secrétariat général de la défense nationale et actualisé chaque année. Ce plan prévoyait notamment la constitution, par l’État, d’un stock d’un milliard de masques anti-projections, dits chirurgicaux, destinés aux personnes malades. En 2009, le stock national de masques était constitué d’un milliard de masques chirurgicaux et de 700 millions de masques de protection respiratoire individuelle, de type FFP2.
4. En octobre 2011, ce plan a été révisé pour tenir compte des enseignements de la gestion de l’épisode de grippe A (H1N1) survenu en 2009, alors que la réponse apportée à cet épisode était regardée comme ayant été surdimensionnée, en retenant comme orientation de privilégier la flexibilité et l’adaptation aux caractéristiques de chaque pandémie. Saisi, dans le cadre de cette révision, quant à la stratégie à adopter concernant le stock national de masques à constituer en prévision de l’émergence d’un agent à transmission respiratoire hautement pathogène, le Haut Conseil de la santé publique a recommandé, dans un avis du 1er juillet 2011, » la constitution d’un stock tournant, impliquant la libération (par exemple vers les hôpitaux pour l’usage en soins courants) et la reconstitution régulière d’une partie du stock et ce compte tenu des durées de péremption de ces masques « . Le plan révisé a prévu notamment la constitution d’un stock national de masques destinés aux personnes malades et à leur entourage, géré par l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), établissement intégré à Santé Publique France à compter du 1er mai 2016, sans fixer de cible chiffrée, et précise que l’acquisition d’équipements de protection individuelle pour la protection des personnels dans le cadre de leur activité professionnelle relève de la responsabilité de chaque employeur, public ou privé. Ce plan a été complété, en mai 2013, par une » doctrine pour protéger les travailleurs contre les maladies hautement pathogènes à transmission respiratoire « , élaborée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, qui réaffirme la responsabilité des employeurs, y compris les établissements de santé et médico-sociaux, dans la constitution de stocks de masques de type FFP2 pour leur personnel, et, en juin 2013, par une instruction du ministre de la santé aux directeurs généraux d’agences régionales de santé, qui prévoit la constitution de stocks tactiques zonaux positionnés dans les établissements de santé.
5. Ainsi, à compter de 2013, la stratégie de l’État en matière de masques a reposé sur trois niveaux de stocks : un stock national stratégique de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches, des stocks tactiques zonaux de masques chirurgicaux et de masques de type FFP2 dans les établissements de santé destinés aux patients et aux professionnels de santé et des stocks de masques de type FFP2 constitués par les employeurs privés ou publics, dont les établissements de santé et médico-sociaux, en fonction de leur évaluation du risque pour leur personnel. Le principe d’un stock stratégique national minimal tournant a de nouveau été retenu en mai 2019 par le groupe d’experts présidé par le professeur I… C…, saisi par le ministre de la santé, en novembre 2016, d’une demande d’avis sur l’évolution de la stratégie à adopter en matière de contre-mesures médicales, et notamment de stockage des masques. Les arbitrages rendus ont conduit à stabiliser le stock stratégique national à hauteur de 100 millions de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches.
6. Dans ces conditions, alors que la constatation ex post de l’insuffisance du nombre de masques disponibles au sein du stock national pour répondre aux besoins de protection de la population lors d’une crise sanitaire particulière ne saurait par elle-même caractériser la méconnaissance par l’État de ses obligations en matière de préparation aux alertes et crises sanitaires et alors qu’une telle préparation est nécessairement tributaire des ressources et moyens que l’État peut raisonnablement allouer à cette mission, afin de faire face à un risque particulier parmi l’ensemble des différentes menaces possibles, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’État, qui, conformément à ces obligations, a identifié dès 2004 le risque d’émergence d’un agent respiratoire hautement pathogène, a élaboré, à compter de cette date, une doctrine, régulièrement réévaluée, de constitution et d’utilisation de plusieurs niveaux de stocks de masques et a constitué un stock stratégique national de 100 millions de masques chirurgicaux, aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité dans la mise en œuvre de sa mission de préparation aux alertes et crises sanitaires au motif que le dimensionnement du stock national de masques n’aurait pas été suffisant pour lutter contre une épidémie mondiale liée à un agent respiratoire hautement pathogène.
7. D’autre part, il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges aux points 5 à 16 du jugement attaqué, d’écarter l’existence des autres fautes invoquées par les requérants et tenant à la communication gouvernementale au début de la pandémie de covid-19 et à l’impréparation de l’État dans la gestion de la crise sanitaire.
8. Enfin, les consorts F… soutiennent qu’en supprimant des lits d’hospitalisation depuis 1979, l’État a commis une faute dans sa stratégie de gestion des lits d’hôpitaux, qui a contribué à l’absence de places d’hospitalisation disponibles en nombre suffisant pour la prise en charge des patients atteints de la covid-19, dont M. F…. Toutefois, l’action en manquement dont est ainsi saisie la cour porte sur le choix des pouvoirs publics dans la définition générale de la politique publique en matière de santé publique dont il n’appartient pas au juge administratif de connaître, et excède, par suite, l’office du juge.
9. Il résulte de ce qui précède que les consorts F… ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Amiens a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante, la somme que les consorts F… demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : la requête de Mme D… F… et autres est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D… F…, désignée à cette fin dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.
Délibéré après l’audience du 25 novembre 2025 à laquelle siégeaient :
- M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre,
- M. Laurent Delahaye, président-assesseur,
- Mme Caroline Regnier, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025
La rapporteure,
Signé : C. Regnier
Le président de chambre,
Signé : B. Chevaldonnet
La greffière,
Signé : A-S. Villette
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
par délégation,
La greffière
🇫🇷 Point juridique LegalPlanet.pro rédigé à partir de cette décision de justice CAA de DOUAI, 2ème chambre, 19/12/2025, 23DA00668, Inédit au recueil Lebon — Thématiques associées : Responsabilité de l’État — Responsabilité de l’État — Paternité des données brutes : Ministère de la justice — Licence Open Data — Date de dernière mise à jour des données réutilisées 5 février 2026.