Restitution des sommes indûment versées : conditions et recevabilité des demandes

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Orange SA a demandé au tribunal administratif de Versailles, d’une part, d’annuler la décision implicite par laquelle la commune de Saint-Léger-en-Yvelines a rejeté sa demande formée le 7 décembre 2021 tendant à la restitution des sommes perçues au titre de l’occupation de son domaine public non routier au titre des années 2019 à 2021, d’autre part, d’enjoindre à la commune de Saint-Léger-en-Yvelines de lui restituer la somme de 82 026,27 euros dans le délai d’un mois.

Par un jugement n° 2200975 du 22 janvier 2024, le tribunal administratif de Versailles a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 mars 2024 et le 13 février 2025, la société Orange SA, représentée par Me Roumens, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. de condamner la commune de Saint-Léger-en-Yvelines à lui restituer la somme de 82 026,27 euros dans le délai d’un mois ;
3. de mettre à la charge de la commune de Saint-Léger-en-Yvelines une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Orange SA soutient que :

• le jugement est irrégulier, dès lors que sa demande de première instance n’était pas irrecevable ; elle n’a pas demandé réparation d’un préjudice, mais la répétition de sommes indûment versées à la commune ; la règle de l’exception de recours parallèle ne lui était donc pas opposable ;
• son action en restitution était recevable en raison de l’absence de notification des titres exécutoires ; son recours n’a pas pour objet la contestation des titres exécutoires mais la restitution de sommes indûment versées à la commune de Saint-Léger-en-Yvelines ; l’irrecevabilité de ses conclusions la priverait de son droit d’accès au juge protégé par l’article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
• l’action en restitution de l’indu de la société Orange est soumise à un délai de prescription quadriennale tel que prévu à l’article L. 2321-5 du code général des collectivités territoriales, et non au délai de forclusion de deux mois, prévu à l’article L. 1617-5 du même code, dont la brièveté prive les administrés d’un droit effectif au recours ;
• la commune ne justifie pas avoir correctement notifié les titres exécutoires en litige ; les voies et délais de recours n’y sont pas clairement mentionnés, notamment s’agissant de la juridiction à saisir en cas de contestation ; elle disposait donc d’un délai raisonnable d’un an à compter du paiement pour contester les titres exécutoires n° 976 RODP 2021 et n° 597 RODP 2021 ; sa demande n’est pas tardive, ayant été enregistrée le 8 février 2022 ;
• sa demande de restitution est fondée ; la commune ne pouvait émettre à son encontre de titres exécutoires alors que la convention de prêt à usage était toujours applicable et que celle-ci l’autorisait à occuper les terrains en cause à titre gratuit.

Par des mémoires en défense enregistrés le 25 octobre 2024 et le 22 août 2025, la commune de Saint-Léger-en-Yvelines, représentée par Me Mokhtar, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Orange une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Par une ordonnance du 11 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 29 août 2025, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Par un courrier du 15 décembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que le litige ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, en raison de l’appartenance du terrain en cause (objet de la convention de prêt à usage du 1er juillet 1970) au domaine privé de la commune de Saint-Léger-en-Yvelines.

Par un mémoire enregistré le 30 décembre 2025, la commune de Saint-Léger-en-Yvelines a apporté des observations en réponse à la communication du moyen d’ordre public susvisé.

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Cozic,
• les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
• et les observations de Me Kemesso pour la société Orange et de Me Grail pour la commune de Saint-Léger-en-Yvelines.

Une note en délibéré présentée par la société Orange a été enregistrée le 20 janvier 2026.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Saint-Léger-en-Yvelines a conclu le 1er juillet 1970 avec la direction des télécommunications de l’État, devenue France Télécom, puis la société Orange, une convention de prêt à usage en vue d’implanter un bâtiment abritant un autocommutateur sur un terrain de deux cents mètres carrés, appartenant à la commune de Saint-Léger-en-Yvelines et situé sur le territoire de celle-ci. L’article 3 de cette convention a fixé à trente ans la durée de la location à compter du 1er juillet 1970, a énoncé le principe d’un renouvellement par tacite reconduction, ainsi que la possibilité pour la commune d’y mettre fin de manière anticipée sous réserve du respect d’un préavis d’un an. Par un courrier du 8 août 2023, le maire de la commune de Saint-Léger-en-Yvelines a adressé à la société Orange une décision de résiliation de cette convention de prêt à usage. Mais antérieurement, la commune a émis trois titres exécutoires, correspondant à des redevances pour l’occupation des terrains en cause, à savoir le titre exécutoire n°450 du 1er octobre 2019, d’un montant de 28 111,77 euros au titre de l’année 2019, le titre exécutoire n°976 du 21 décembre 2020 d’un montant de 27 076,20 euros au titre de l’année 2020, et le titre n°597 du 28 juin 2021 d’un montant de 26 838,30 euros au titre de l’année 2021. La société Orange a adressé à la commune de Saint-Léger-en-Yvelines un courrier en date du 7 décembre 2021 par lequel elle a mis en demeure la commune de lui restituer la somme totale de 82 026,27 euros correspondant au montant des redevances réglées au titre des années 2019 à 2021. Cette demande a été implicitement rejetée par une décision née le 9 février 2022 du silence gardé par la commune. La société Orange a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler cette décision implicite de refus et d’enjoindre à la commune de Saint-Léger-en-Yvelines de lui restituer la somme globale de 82 026,27 euros. Elle fait appel du jugement du 22 janvier 2024 du tribunal administratif de Versailles rejetant sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au présent litige :  » (…) 1° En l’absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur. / Toutefois, l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite. (…) « 

3. Tant dans ses écritures présentées en première instance que dans celles présentées en appel, la société Orange précise que  » son action en restitution n’a pas pour objet la contestation des titres exécutoires litigieux  » et qu’elle ne sollicite ni l’annulation des titres exécutoires en cause, ni  » la décharge de la créance réclamée « . Elle soutient également que son action s’assimile à une action en restitution de l’indu, sur le fondement de  » l’enrichissement sans cause  » de la commune.

4. Toutefois, il résulte de l’instruction que les conclusions de la société Orange tendent précisément à la restitution de sommes équivalentes à celles qui ont été mises à sa charge par les titres exécutoires du 1er octobre 2019, du 21 décembre 2020 et du 28 juin 2021, que la société Orange n’a pas contestés, pas plus que les actes procédant de ces titres. Or, de telles demandes ne pouvaient être présentées que dans les formes et délais prévus par les dispositions précitées de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Faute d’avoir respecté ces conditions de formes et de délais, la demande présentée par la société Orange était irrecevable, ainsi que l’ont retenu les premiers juges.

5. Il résulte de ce qui précède que la société Orange n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté ses demandes comme étant irrecevables.

Sur les frais de justice :

6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Léger-en-Yvelines, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Orange au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la société Orange une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Léger-en-Yvelines et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Orange est rejetée.

Article 2 : La société anonyme Orange versera à la commune de Saint-Léger-en-Yvelines une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Orange SA et la commune de Saint-Léger-en-Yvelines.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Mornet, présidente de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,
• Mme Aventino, première conseillère,
• M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026.

Le rapporteur,

H. Cozic

La présidente,

G. Mornet

La greffière,

S. de Sousa

La République mande et ordonne au préfet de l’Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.