Responsabilité de l’Etat pour occupation du domaine public : enjeux et solutions.

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La Société d’Exploitation des Ports du Détroit (SEPD) a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l’Etat au paiement d’une somme de 2 578 942,89 euros hors taxes, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable et de la capitalisation des intérêts à partir d’un délai d’un an à compter du point de départ du calcul.

Par un jugement n° 2103288 du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 28 juin 2024, et un mémoire, enregistré le 20 mai 2025, la Société d’Exploitation des Ports du Détroit (SEPD), représentée par la société CMS Francis Lefebvre Avocats, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. de condamner l’Etat à lui verser la somme de 8 162 231,42 euros, à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande indemnitaire et de la capitalisation des intérêts ;
3. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 20 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement est insuffisamment motivé ;
• l’Etat, qui a refusé de lui verser une redevance au titre de l’occupation de diverses dépendances du domaine public par les services de la direction interrégionale des douanes des Hauts-de-France, de la brigade nautique de la gendarmerie nationale, de la police aux frontières, du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire de la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et des forêts des Hauts-de-France, de la gendarmerie maritime, de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail et de la Border Force britannique (UKBF), a commis une faute ; elle résulte de la méconnaissance tant de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques que du contrat de concession, alors que l’article 30 de la loi du 13 août 2004 et l’article L. 5314-9 du code des transports sont inapplicables ;
• les missions de sécurité et de police exercées par les services de l’Etat ne sont pas de nature à écarter le caractère payant de l’occupation du domaine public, en application du 3° de l’article L. 2125 du code général de la propriété et des personnes publiques ;
• l’application de l’article 30 de la loi du 13 août 2004, doit conduire à une question prioritaire de constitutionnalité, dès lors que l’application de cet article méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques, énoncé à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;
• les services de l’UKBF, qui occupent des locaux portuaires en application du traité du Touquet, occupent irrégulièrement le domaine public ;
• les stipulations du contrat de concession ne prévoient pas la mise à disposition gratuite des dépendances du domaine public ;
• elle n’a commis aucune faute et aucune inertie ne peut lui être reprochée ;
• le lien de causalité entre l’occupation irrégulière du domaine public et la perte de redevance qui en résulte pour le gestionnaire est établi ;
• en raison de l’occupation irrégulière des dépendances appartenant au domaine public, dont elle assure la gestion en sa qualité d’exploitante des ports de Calais et de Boulogne-sur-Mer, elle est fondée à solliciter le versement d’une somme de 8 162 231,42 euros en réparation du préjudice financier subi, correspondant à ce qu’elle aurait dû percevoir compte tenu des tarifs homologués.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 février 2025, la ministre chargée des comptes publics conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

• les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
• la société a commis des fautes de nature à exonérer l’Etat de sa responsabilité ;
• le lien de causalité n’est pas établi ;
• le préjudice n’est pas certain et, en tout état de cause, il est évalué de façon excessive.

Par un mémoire en observations, enregistré le 16 avril 2025, le ministre des armées s’associe aux écritures produites par la ministre chargée des comptes publics et conclut au rejet de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
• le traité entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la Mer du Nord des deux pays, signé au Touquet le 4 février 2003, dit « accords du Touquet », publié par le décret n° 2004-137 du 6 février 2004 ;
• le code général de la propriété des personnes publiques ;
• le code de la santé publique ;
• le code des transports ;
• la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ;
• la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,
• les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,
• et les observations de Me Rolin, représentant la Société d’Exploitation des Ports du Détroit.

Une note en délibéré présentée pour la Société d’Exploitation des Ports du Détroit (SEPD) a été enregistrée le 2 février 2026.

Considérant ce qui suit :

Sur l’objet du litige :

1. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné compétence aux régions pour aménager, entretenir et gérer les ports non autonomes relevant de l’Etat et décidé le transfert à titre gratuit, dans le patrimoine de ces collectivités, de la propriété de ces ports. En application de ces dispositions, deux conventions ont été conclues, le 22 décembre 2006, entre l’Etat et la région Nord-Pas-de-Calais, à laquelle a succédé la région Hauts-de-France, pour définir les modalités de mise en œuvre du transfert des compétences et de la propriété des ports de Calais et de Boulogne-sur-Mer. Par un contrat conclu le 19 février 2015, la région a concédé à la Société d’Exploitation des Ports du Détroit (SEPD) l’exploitation, la maintenance et le développement de ces ports.
2. Par un courrier du 30 décembre 2020, la SEPD a demandé au préfet du Pas-de-Calais le versement par l’Etat d’une indemnité en réparation du préjudice financier ayant résulté de l’absence de versement de redevances domaniales au titre de l’occupation du domaine public portuaire par les services de la police aux frontières (PAF), de la direction interrégionale des douanes des Hauts-de-France, du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire (SIVEP) de la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et des forêts des Hauts-de-France, de la brigade nautique de la gendarmerie nationale, de la gendarmerie maritime, de la Border Force britannique et de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail. Cette demande est restée sans réponse et la SEPD a alors saisi le tribunal administratif de Lille d’une requête tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 2 578 942,89 euros. La SEPD relève régulièrement appel du jugement du 7 mai 2024 ayant rejeté sa demande et réévalue le préjudice subi à la somme de 8 162 231,42 euros.

Sur la régularité du jugement :

1. Il résulte des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Lille n’a pas répondu au moyen de la demande de la SEPD tiré de ce que l’occupation du domaine public portuaire par la Border Force britannique, régie par les accords du Touquet, était irrégulière. Ce moyen n’était pas inopérant et cette omission à statuer a donc entaché d’irrégularité le jugement.
2. Dès lors et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen d’irrégularité du jugement, tiré de ce qu’il a omis de se prononcer sur le moyen tiré de la méconnaissance du 3° de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, la SEPD est fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier. Il y a donc lieu d’annuler ce jugement, d’évoquer et de statuer sur la demande présentée par la SEPD devant le tribunal administratif.

Sur la responsabilité du fait de l’occupation du domaine par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail :

1. Aux termes de l’article R. 1313-1 du code de la santé publique : « L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle des ministres chargés de l’agriculture, de la consommation, de l’environnement, de la santé et du travail, exerce les missions et prérogatives mentionnées à l’article L. 1313-1 ».
2. Il résulte de cette disposition que l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail est dotée de la personnalité morale. Dès lors, l’Etat ne saurait voir sa responsabilité engagée au titre des agissements de l’Agence. Les conclusions de la SEPD dirigées contre cet établissement public doivent donc être rejetées.

Sur la responsabilité pour faute de l’Etat :

En ce qui concerne l’occupation du domaine par les services français de l’Etat :

S’agissant des dispositions législatives applicables au litige :

1. D’une part, aux termes de l’article 30 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : « I. – La propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion des ports non autonomes relevant de l’Etat sont transférés (…) aux collectivités territoriales ou à leurs groupements dans le ressort géographique desquels sont situées ces infrastructures. / (…) III. – Pour chaque port transféré, une convention conclue entre l’Etat et la collectivité territoriale ou le groupement intéressé, (…) dresse un diagnostic de l’état du port, définit les modalités du transfert et fixe sa date d’entrée en vigueur. / (…) La convention (…) précise les conditions dans lesquelles le bénéficiaire met gratuitement à la disposition de l’Etat les installations et aménagements nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police et de la sécurité (…) ».
2. Aux termes de l’article L. 5314-9 du code des transports : « Lorsqu’un port relevant de l’Etat a fait l’objet d’un transfert de compétences au profit d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales, la convention alors conclue (…) précise les conditions dans lesquelles sont mis gratuitement à la disposition de l’Etat les installations et aménagements nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police et de la sécurité ».
3. D’autre part, aux termes de l’article L. 2123-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 gèrent ou font gérer leur domaine public, dans les conditions fixées par les lois et les règlements en vigueur ».
4. Aux termes de l’article L. 2125-1 du même code : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance (…) / Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement (…) 3° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer l’exercice des missions des services de l’Etat chargés de la paix, de la sécurité et de l’ordre publics ou du contrôle aux frontières dans les aéroports, les ports et les gares (…) ».

En premier lieu, il résulte des dispositions citées aux points 7 et 8, conformément d’ailleurs à l’intention du législateur ressortant des travaux préparatoires de la loi du 13 août 2004 et alors que des dispositions à caractère général ne dérogent pas à des dispositions spéciales antérieures, que les collectivités territoriales bénéficiaires du transfert de la propriété des ports sont tenues de mettre gratuitement à la disposition de l’Etat, non seulement au moment du transfert mais aussi ultérieurement sans limitation dans le temps, les installations et les aménagements nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police et de la sécurité.

En deuxième lieu, en adoptant les dispositions à caractère général du 3° de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, le législateur n’a pas entendu, ce que confirment d’ailleurs les travaux préparatoires de cette loi, remettre en cause le principe de gratuité énoncé à l’article 30 de la loi du 13 août 2004 et rappelé à l’article L. 5314-9 du code des transports, ni autoriser, s’agissant des ports, une dérogation à ce principe.

En troisième lieu, si la SEPD soutient que l’application de l’article 30 de la loi du 13 août 2004 doit conduire à une question prioritaire de constitutionnalité, dès lors que cette disposition méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques, énoncé à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de cette loi n’a pas été présenté par un mémoire distinct, ainsi que l’exige l’article R. 771-3 du code de justice administrative. Ce moyen est par suite irrecevable et ne peut donc qu’être écarté.

S’agissant du contrat de concession passé par la région et la SEPD :

1. L’Etat n’était pas partie au contrat de concession passé entre la région et la SEPD, et les stipulations de ce contrat ne peuvent donc utilement être invoquées à son encontre.
2. En tout état de cause, le contrat de concession a été conclu dans les conditions fixées par les lois et les règlements en vigueur, ainsi que cela est mentionné à plusieurs reprises dans le contrat, et il ne résulte d’aucune de ses stipulations que les parties aient entendu prévoir l’existence d’un droit, pour la concessionnaire, de percevoir une redevance au titre de l’occupation des dépendances dont elle assure la gestion par les services de l’Etat assurant des missions de police et de sécurité.
3. En particulier, si l’article 46 de ce contrat a autorisé le concessionnaire à accorder à des tiers, par des conventions, des autorisations d’occupation temporaire sur des fractions du périmètre géographique de la concession moyennant des « redevances d’occupation », l’article 41.3 de ce contrat a par ailleurs prévu que « le concessionnaire met à la disposition des services de l’Etat chargés des contrôles aux frontières et de la sécurité, les espaces et les locaux strictement nécessaires à l’exercice de leurs missions relatives au fonctionnement des Ports » en prévoyant non pas le versement de redevances mais seulement que les prestations d’éclairage, de nettoyage, de chauffage et de gardiennage des locaux, assurées par le concessionnaire, feraient « l’objet d’une rémunération par les services de l’Etat à concurrence des coûts supportés par le concessionnaire et définie dans des conventions d’application ».
4. La circonstance que l’annexe 17 au contrat de concession, non mise à jour, à laquelle a renvoyé cet article 41.3, ne recense pas les locaux occupés par le SIVEP, la brigade nautique de la gendarmerie nationale et la gendarmerie, ne fait pas obstacle à la gratuité de l’occupation du domaine par ces services, telle qu’elle est prévue par les dispositions législatives citées aux points 7 et 8.
5. Enfin, il résulte de l’instruction que les services de la police aux frontières du port de Calais, des douanes et de la gendarmerie maritime sur le port de Calais disposaient d’une autorisation d’occupation temporaire à titre gratuit, le premier, jusqu’en 2015, le second, jusqu’au 31 août 2018 et le troisième jusqu’au 31 mars 2021.

Il résulte de ce qui précède que responsabilité de l’Etat ne saurait être engagée en raison de l’occupation du domaine public portuaire par les services de la direction interrégionale des douanes des Hauts-de-France, de la brigade nautique de la gendarmerie nationale, de la police aux frontières, du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire de la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et des forêts des Hauts-de-France et de la gendarmerie maritime.

En ce qui concerne l’occupation du domaine public portuaire par les services de la « Border Force » britannique (UKBF) :

1. Aux termes de l’article 16 des accords du Touquet : « 1. Les autorités compétentes déterminent par accord mutuel les installations, les logements de service et le matériel nécessaires à la mise en œuvre dans les zones de contrôles de l’exercice des contrôles frontaliers. La responsabilité de la mise en place des installations, des logements de service et du matériel incombe à l’Etat de départ. (….) ».
2. La SEPD soutient que le bureau de l’UKBF réalise des contrôles dont la finalité est de préserver l’intégrité du territoire britannique, ce qui ne correspond pas à une mission de police ou de sécurité pour le compte de l’Etat français.
3. Toutefois, d’une part, il résulte de l’article 16 des accords du Touquet que l’Etat français est responsable des locaux occupés par les services de l’UKBF. D’autre part, il résulte de l’article 30 de la loi du 13 août 2004 que bénéficient de la gratuité tous les locaux affectés à des missions de police ou de sécurité sans distinction de nationalité. Enfin, il résulte de l’article 2 de ces accords, prévoyant des « bureaux à contrôles nationaux juxtaposés », que les locaux utilisés par l’UKBF peuvent être regardés comme accessoires à ceux occupés par les services français.
4. Dans ces conditions, la SEPD n’est pas fondée à solliciter le paiement de redevances pour l’occupation du domaine public portuaire par les services de l’UKBF.

Sur la responsabilité de l’Etat du fait de l’enrichissement sans cause :

1. Si la SEPD soutient que l’Etat s’est enrichi du fait de l’occupation du domaine portuaire par ses services, cet enrichissement trouve sa cause dans l’article 30 de la loi du 13 août 2004 et l’article L. 5314-9 du code des transports et cette circonstance exclut par elle-même l’application du principe de l’enrichissement sans cause.

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

1. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la SEPD au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

1. Article 1er : Le jugement n° 2103288 du 7 mai 2024 du tribunal administratif de Lille est annulé.
2. Article 2 : Les demandes présentées par la Société d’Exploitation des Ports du Détroit devant le tribunal administratif et la cour sont rejetées.
3. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Société d’Exploitation des Ports du Détroit et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l’intérieur et au ministre des armées.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Pas-de-Calais.

Délibéré après l’audience publique du 29 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

• M. Marc Heinis, président de chambre,
• Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,
• M. C… A…, première conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026.

La présidente-rapporteure,
Signé : C. Baes-Honoré

Le président de chambre,
Signé : M. B…

La greffière,
Signé : E. Héléniak

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
par délégation,
La greffière,
Elisabeth Héléniak