Sanction disciplinaire d’avertissement : contestation de la procédure et des faits établis

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B… A… a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 15 juillet 2021 par laquelle la directrice régionale de Pôle emploi Ile-de-France lui a infligé la sanction disciplinaire d’avertissement.

Par un jugement n° 2201215 du 15 décembre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 février 2024, 2 septembre 2024 et 19 septembre 2024, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, Mme A…, représentée par Me Arvis, demande à la Cour :

1. d’annuler le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 15 décembre 2023 et la décision de sanction de la directrice régionale de Pôle emploi Ile-de-France du 15 juillet 2021 ;
2. d’enjoindre à France Travail de retirer de son dossier administratif l’ensemble des pièces se rapportant à la procédure disciplinaire dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;
3. de mettre à la charge de France Travail la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement est irrégulier, dès lors qu’il a été rendu par une juridiction territorialement incompétente ;
• la procédure disciplinaire engagée à son encontre est irrégulière dès lors qu’elle n’a pas été informée de son droit de se taire qui découle de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ;
• l’exactitude matérielle des faits sur lesquels repose la sanction prononcée n’est pas établie ;
• la décision de sanction est entachée d’une erreur de qualification juridique des faits ;
• cette décision est entachée d’une erreur de droit et d’un détournement de pouvoir dès lors qu’elle a été prise en méconnaissance des dispositions des articles L. 131-1, L. 131-12, L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juin 2024, France Travail, venant aux droits de l’établissement public Pôle emploi, représenté par Me Lonqueue, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A… la somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• la requête de première instance de Mme A… est irrecevable en application de l’article R. 412-1 du code de justice administrative, faute de production de la décision attaquée ;
• les moyens soulevés par Mme A… ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité du moyen de la violation du droit de se taire et par suite de l’irrégularité de la procédure suivie en ce qu’il repose sur une cause juridique nouvelle en appel.

Un mémoire en réponse à ce courrier, enregistré le 9 janvier 2026, a été présenté pour Mme A… qui soutient que ce moyen n’est pas fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• la Constitution, notamment son Préambule ;
• le code général de la fonction publique ;
• la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
• le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;
• le décret n° 2003-1370 du 31 décembre 2003 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Lorin,
• les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public,
• les observations de Me Bourgeois, substituant Me Arvis pour Mme A… ;
• et les observations de Me Wa Nsanga-Allegret, substituant Me Lonqueue, pour l’établissement France Travail.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A… a été engagée à compter du 1er août 2002 en qualité de conseillère à l’emploi par un contrat à durée indéterminée et a exercé ses fonctions au sein de l’agence locale de Vitry-sur-Seine depuis le 1er mai 2003. Elle n’a pas opté pour un statut de droit privé à l’occasion de la création de l’établissement Pôle Emploi en 2008. Par une décision du 15 juillet 2021, la directrice régionale de Pôle emploi Ile-de-France lui a infligé une sanction disciplinaire d’avertissement, décision confirmée sur recours gracieux le 24 novembre 2021. Par la présente requête, Mme A… relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de cette sanction.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes du second alinéa de l’article R. 312-2 du code de justice administrative :  » Lorsqu’il n’a pas été fait application de la procédure de renvoi prévue à l’article R. 351-3 et que le moyen tiré de l’incompétence territoriale du tribunal administratif n’a pas été invoqué par les parties avant la clôture de l’instruction de première instance, ce moyen ne peut plus être ultérieurement soulevé par les parties ou relevé d’office par le juge d’appel ou de cassation « .

3. Le moyen tiré de l’incompétence du tribunal administratif de Montreuil pour connaître des conclusions de Mme A… tendant à l’annulation de la décision du 15 juillet 2021 n’a pas été soulevé en première instance. Par suite, conformément aux dispositions précitées de l’article R. 312-2 du code de justice administrative, la requérante ne peut utilement l’invoquer pour la première fois devant le juge d’appel.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la procédure disciplinaire :

4. Aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative :  » La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge. / L’auteur d’une requête ne contenant l’exposé d’aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d’un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu’à l’expiration du délai de recours « .

5. Il ressort de l’examen de la requête introductive d’instance de Mme A… enregistrée le 19 février 2024 que ses conclusions à fin d’annulation de la décision du 15 juillet 2021 ont été exclusivement assorties de moyens tirés de la légalité interne de cette décision et qu’elle n’a soulevé le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure suivie qu’à l’appui de son mémoire en réplique enregistré le 2 septembre 2014, postérieurement à l’expiration du délai de recours contentieux qui commençait à courir au plus tard à la date d’introduction de sa requête. Ce moyen, qui repose sur une cause juridique distincte et en tout état de cause est présenté pour la première fois en appel, est par suite irrecevable.

En ce qui concerne la sanction prononcée :

6. Aux termes de l’article 43-1 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’Etat dans sa version applicable :  » Tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, commis par un agent contractuel dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, est constitutif d’une faute l’exposant à une sanction disciplinaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par le code pénal « . L’article 43-2 de ce décret dispose que :  » Les sanctions disciplinaires susceptibles d’être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : /1° L’avertissement (…) « . Aux termes de l’article 28 du décret du 31 décembre 2003 fixant les dispositions applicables aux agents contractuels de droit public de Pôle emploi :  » Par dérogation aux dispositions de l’article 43 du décret du 17 janvier 1986 susvisé, les sanctions disciplinaires susceptibles d’être appliquées aux agents de l’agence sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : / a) L’avertissement (…) Seul l’avertissement n’est pas inscrit au dossier de l’agent. « .

7. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

8. En premier lieu, Pôle emploi a retenu que Mme A… n’avait pas respecté les procédures applicables dans l’organisation du service en intervenant sur le dossier d’un demandeur d’emploi ne relevant plus de son portefeuille sans en avertir au préalable la conseillère référente. Il est constant que Mme A… est intervenue les 28 et 29 avril 2021 sur un dossier dont la gestion avait été confiée à une collègue. Si Mme A…, dont le portefeuille de dossiers avait été modifié, soutient qu’elle avait été autorisée à poursuivre l’accompagnement de certains usagers (travailleurs handicapés ou personnes relevant du secteur sanitaire et social), elle ne justifie pas avoir obtenu un accord pour suivre ce demandeur d’emploi dès lors que sa demande tendant à obtenir l’affectation de ce dossier présentée le 26 avril 2021 n’avait reçu aucune réponse. Contrairement à ce qu’elle soutient, elle n’établit pas davantage, par des échanges de courriels avec l’intéressée évoquant de manière générale le traitement des demandeurs d’emploi en situation de handicap ou recherchant un emploi dans le secteur sanitaire et social, avoir informé la conseillère en charge de ce dossier, laquelle a rédigé le 7 mai 2021 une fiche de signalement pour se plaindre de l’immixtion de Mme A… dans le traitement du dossier. Elle ne justifie d’aucune circonstance particulière tenant à la continuité du service, notamment en invoquant les consignes données à l’occasion de sessions d’information ou de formation de demandeurs d’emploi, qui aurait pu expliquer la prise en charge de ce dossier sans autorisation hiérarchique et sans en référer à la conseillère en charge de l’accompagnement de ce demandeur d’emploi, pas plus qu’elle n’établit avoir agi dans l’intérêt de l’usager, qui s’était adressé directement à elle par courriel et souhaitait conserver le même interlocuteur dans ses relations avec Pôle emploi. Enfin, France Travail fait valoir, sans être contredit, que ce type d’interférence dans le portefeuille de dossiers relevant d’un autre conseiller a déjà été constaté une fois en 2020. Par suite, ce grief dont la matérialité est établie, constitue une méconnaissance des règles d’organisation du service et présente un caractère fautif.

9. En deuxième lieu, Pôle emploi a reproché à Mme A… d’avoir communiqué avec ce même demandeur d’emploi en utilisant une messagerie professionnelle qui n’était pas destinée à communiquer avec les usagers. Il ressort des pièces du dossier que les agents de Pôle emploi disposent de deux adresses électroniques, dont l’une est réservée aux échanges avec les demandeurs d’emploi permettant ainsi une traçabilité et une visibilité sur l’ensemble des conversations. Il ressort des pièces produites à l’instance que l’obligation de communiquer avec les demandeurs d’emploi par la messagerie réservée à cet effet résulte d’une instruction de service n° 2014-77 du 30 décembre 2014 toujours accessible sur le site intranet de Pôle emploi, contrairement à ce que soutient Mme A…. Par suite, elle ne saurait sérieusement soutenir que cette règle de communication avec les usagers n’aurait pas été portée à la connaissance des agents de Pôle emploi ou ne figurerait pas au sein du règlement intérieur ou encore que nombre de conseillers utiliseraient indifféremment l’une ou l’autre des adresses électroniques qui leur sont attribuées dans l’exercice de leurs missions, pour exonérer les faits, qu’elle ne conteste pas, de leur caractère fautif. Ainsi, la méconnaissance de cette instruction présente un caractère fautif dès lors que Mme A… a agi en méconnaissance des règles d’organisation du service.

10. En troisième lieu, Pôle emploi a retenu à l’encontre de Mme A… un grief tiré de ce qu’elle aurait incité deux demandeurs d’emploi à déposer une demande d’aide individuelle à la formation non réglementaire. D’une part, il ressort des pièces du dossier que Mme A… est intervenue les 28 et 29 avril 2021 sur le dossier du demandeur précédemment désigné dont elle n’était plus en charge du suivi, pour l’aider à déposer une demande d’aide individuelle à la formation. Par suite et contrairement à ce que soutient l’opérateur France Travail, ce grief se confond avec celui mentionné au point 8 comme l’ont jugé à bon droit les juges de première instance. D’autre part, si Mme A… a invité un second usager relevant de son portefeuille de dossiers à déposer une demande de même nature alors qu’elle était présentée hors délai, cette erreur dans le traitement d’un dossier ne caractérise toutefois pas une faute susceptible d’être sanctionnée disciplinairement.

11. En quatrième lieu, Pôle emploi a reproché à Mme A… d’avoir accordé un avantage indu à quatre demandeurs d’emploi en saisissant dans leurs dossiers un  » entretien de parcours « , alors même qu’ils n’avaient pas honoré les rendez-vous téléphoniques avec leur conseillère au cours du mois de mai 2021, cette saisie, au lieu et place d’un  » compte-rendu d’entretien court/long « , ayant eu pour conséquence la suspension de la procédure de radiation. Mme A…, qui ne conteste pas les faits attestés par des captures d’écran produites au dossier, soutient que deux de ces usagers n’auraient pu faire l’objet d’une radiation de la liste des demandeurs d’emploi au regard des dispositions de l’article L. 5412-1 du code du travail et de l’appréciation que les conseillers doivent porter sur les conséquences d’une absence à un entretien et fait valoir que Pôle emploi ne justifie pas de la régularité des convocations préalables aux entretiens adressées à ces usagers. Toutefois, les explications qu’elle apporte ne permettent pas de justifier le caractère erroné de ces saisies dans ces deux dossiers. Par ailleurs, elle ne présente aucune argumentation sur cette même erreur de saisie se rapportant aux deux autres dossiers. Par suite, le grief retenu constitue un manquement à la procédure de gestion de la liste des demandeurs d’emploi et présente un caractère fautif.

12. Il résulte de ce qui a été énoncé aux points 8, 9 et 11 que Mme A… a méconnu à plusieurs reprises les instructions hiérarchiques et les règles de procédure interne à Pôle emploi qui ont eu des conséquences sur la gestion des dossiers des demandeurs d’emploi et ont perturbé les relations de travail au sein de l’agence dans laquelle elle exerçait ses fonctions. Par suite, les fautes ainsi commises étaient de nature à justifier la sanction disciplinaire de l’avertissement qui constitue la plus faible de celles susceptibles d’être prononcées en application de l’article 28 du décret du 31 décembre 2003.

13. En cinquième lieu, Mme A… soutient que cette sanction révèle une discrimination syndicale et une situation de harcèlement consécutives à la fiche de signalement qu’elle avait renseignée sur l’attitude de la directrice de l’agence de Vitry-sur-Seine au cours d’une réunion de service qui s’était tenue le 23 mars 2021. Elle fait valoir que, par mesure de représailles, la responsable de l’agence qui lui avait reproché son engagement syndical de manière réitérée, a procédé à son tour à un signalement en faisant état de la confusion par Mme A… de ses fonctions de conseillère à l’emploi et de représentante du personnel et a incité trois agents à rédiger d’autres signalements. Toutefois, si un différend a opposé Mme A… et la directrice de l’agence à l’occasion d’une réunion et a suscité des témoignages de soutien de la part de collègues, aucune des pièces produites ne permet de retenir une volonté de discréditer l’engagement syndical de l’intéressée à cette occasion ou d’établir que la réaction de la directrice de l’agence aurait excédé les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. La fiche de signalement établie par la responsable d’agence qui a entendu informer d’un  » mal-être lié à l’activité professionnelle « , ne révèle pas une intention de nuire à l’engagement syndical de l’intéressée et aucune pièce ne démontre qu’elle aurait été à l’origine d’autres signalements rédigés par des agents de l’agence. Si Mme A… fait état de reproches répétés de son engagement syndical de la part de cette responsable d’agence, elle n’apporte aucune précision à ce sujet et ne se réfère à aucun autre élément factuel que cette réunion du mois de mars 2021 et les fiches de signalement qui en ont découlé. Par suite, en l’absence de tout élément circonstancié de nature à révéler des faits constitutifs de discrimination ou d’agissements répétés dépassant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, le moyen tiré de l’erreur de droit au regard des dispositions des articles 6 et 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 applicables à la date de la décision attaquée et désormais codifiés aux articles L. 131-1, L. 131-12, L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique, doit être écarté.

14. En dernier lieu, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que la procédure disciplinaire engagée à son encontre et la sanction d’avertissement prononcée auraient eu un autre but que celui de sanctionner les manquements aux obligations professionnelles de Mme A… ci-dessus énoncés. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit ainsi être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède, en tout état de cause, que Mme A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’annulation et d’injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de France Travail, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme A… de la somme qu’elle demande au titre des frais qu’elle a exposés. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A… le versement de la somme demandée au même titre par France Travail.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par France Travail au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B… A… et à France Travail.

Délibéré après l’audience du 30 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• M. Carrère, président,
• M. Lemaire, président assesseur,
• Mme Lorin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour le 13 février 2026.

La rapporteure,

C. LORIN

Le président,

S. CARRERE

La greffière,

C. DABERT

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.