Responsabilité de l’Union pour fuite d’un rapport confidentiel de l’OLAF et charge de la preuve

La Cour rappelle que la responsabilité non contractuelle de l’Union, fondée sur l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, suppose une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers, un dommage réel et un lien de causalité. La confidentialité des rapports de l’OLAF découle notamment de l’article 10, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 883/2013, ainsi que de l’article 339 TFUE.

La Commission doit non seulement limiter la transmission des rapports aux destinataires habilités, mais également s’assurer que ceux-ci connaissent leur obligation de confidentialité et mettre en place des mesures permettant d’identifier la source d’une fuite. Lorsque l’origine d’une divulgation ne peut être établie, la charge de la preuve doit être aménagée afin de ne pas imposer à la personne lésée une preuve impossible. La Commission, mieux placée pour produire les éléments pertinents, doit démontrer l’origine externe de la fuite ou établir qu’elle ne peut raisonnablement provenir de ses services. À défaut, la fuite lui est imputable.

La Cour annule l’arrêt du Tribunal, qui avait rejeté le recours en raison de l’absence de preuve imputant la fuite à la Commission. Elle juge également prescrites les demandes correspondant aux préjudices concrétisés avant le 21 décembre 2015, en application de l’article 46, premier alinéa, du statut de la Cour. Les préjudices postérieurs restent soumis à l’examen du Tribunal, notamment quant à leur réalité et leur étendue.

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La responsabilité non contractuelle de l’Union exige une violation suffisamment caractérisée, un dommage réel et un lien de causalité. La confidentialité des rapports de l’OLAF impose à la Commission de contrôler les destinataires, de les informer de leurs obligations et de prendre des mesures pour identifier l’origine d’une fuite. En cas d’incertitude, celle-ci lui est imputée lorsqu’elle est la mieux placée pour l’éclaircir. La prescription court à compter de la concrétisation du dommage.

Une organisation internationale présumée a fait l’objet d’une enquête de l’OLAF sur son statut juridique. Le rapport final, transmis à la Commission et à des autorités judiciaires nationales, contenait des conclusions défavorables et a ensuite été publié dans la presse sans ses annexes.

L’organisation a demandé réparation de préjudices matériel et moral, estimant que la divulgation avait porté atteinte à sa réputation et entraîné une diminution de ses activités. Le Tribunal a rejeté le recours, considérant que l’origine de la fuite ne pouvait être imputée à la Commission ou à l’OLAF.

Saisie d’un pourvoi, la Cour juge que la Commission était mieux placée pour établir l’origine de la fuite ou démontrer qu’elle ne provenait pas de ses services. Elle annule l’arrêt et renvoie l’affaire pour l’examen des préjudices concrétisés après le 20 décembre 2015. Les préjudices antérieurs au 21 décembre 2015 sont prescrits.

• Rapport de l’OLAF contenant des allégations potentiellement préjudiciables.
• Divulgation non autorisée du rapport ou de son contenu.
• Commission mieux placée pour identifier l’origine de la fuite.
• Absence de preuve démontrant une origine extérieure aux services de l’Union.
• Violation suffisamment caractérisée d’une règle protégeant les particuliers.
• Préjudice concrétisé et directement lié à la divulgation.

• Publication du rapport de l’OLAF dans la presse le 11 décembre 2015.
• Transmission officielle du rapport à la Commission et aux autorités nationales.
• Enquêtes internes n’ayant pas identifié l’origine de la fuite.
• Décision du Médiateur européen constatant l’absence de preuve contre l’OLAF.
• Absence d’éléments produits par la Commission sur ses mesures de confidentialité.

La Commission est exposée à l’imputation d’une fuite lorsqu’elle ne documente pas les mesures de confidentialité et de traçabilité mises en œuvre. La personne lésée peut obtenir l’examen de ses préjudices postérieurs au délai de prescription, sous réserve d’en établir la réalité et l’étendue.

• Imputation possible de la divulgation à la Commission.
• Aménagement de la charge de la preuve en faveur de la victime.
• Exclusion des préjudices concrétisés avant le 21 décembre 2015.
• Examen des pertes et atteintes réputationnelles postérieures.
• Renvoi pour évaluer la réalité et le montant du dommage.

À faire

• Identifier précisément la date de chaque consultation du rapport.
• Documenter chaque décision de retrait d’un partenaire ou donateur.
• Conserver les publications et reproductions de la fuite.
• Demander les éléments relatifs aux enquêtes sur l’origine de la fuite.
• Établir séparément les préjudices matériel et moral.

À éviter

• Produire un avis juridique institutionnel divulgué sans autorisation.
• Confondre date de publication et date de chaque dommage.
• Se limiter à invoquer une atteinte réputationnelle non documentée.
• Négliger le délai de prescription de cinq ans.
• Présumer l’imputabilité sans examiner les destinataires du rapport.

La charge de la preuve des fuites de rapports de l’OLAF

La personne invoquant un dommage doit en principe établir les conditions de la responsabilité de l’Union. Toutefois, lorsque l’origine d’une fuite confidentielle est difficilement identifiable, la Commission, mieux placée pour produire les preuves, doit établir l’origine externe de la divulgation ou démontrer qu’elle ne peut raisonnablement provenir de ses services. À défaut, l’incertitude lui est imputée, conformément à l’article 340, deuxième alinéa, TFUE et à l’article 47 de la Charte.

La confidentialité des rapports de l’OLAF

Les articles 10 et 11 du règlement n° 883/2013 imposent la confidentialité des rapports de l’OLAF. La Commission doit encadrer les transmissions, informer les destinataires de leur obligation de non-divulgation et prévoir des mesures d’identification des copies. La divulgation imputable à la Commission constitue une violation suffisamment caractérisée d’une règle destinée à protéger les personnes visées.

La prescription des actions en responsabilité non contractuelle

L’article 46, premier alinéa, du statut de la Cour fixe à cinq ans le délai courant à compter de la concrétisation du dommage. Le préjudice moral se concrétise lors de la consultation du rapport, tandis que le préjudice matériel se concrétise lors de la décision d’un partenaire ou donateur de ne plus contribuer. Les préjudices antérieurs au 21 décembre 2015 sont prescrits.

Article 3 du règlement (UE, Euratom) n° 883/2013, Article 4 du règlement (UE, Euratom) n° 883/2013, Article 9, paragraphe 4, du règlement (UE, Euratom) n° 883/2013, Article 10 du règlement (UE, Euratom) n° 883/2013, Article 11 du règlement (UE, Euratom) n° 883/2013, Article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Article 339 TFUE, Article 340, deuxième alinéa, TFUE, Article 263 TFUE, Article 265, deuxième alinéa, TFUE, Article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, Article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, Article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, Article 1er du traité sur l’Union européenne, Article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, Article 15, paragraphe 1, TFUE, Article 298, paragraphe 1, TFUE, Article 1er du règlement (CE) n° 1049/2001, Article 2 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom, Articles 53 et 53 quinquies du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002, Article 58 du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012, Article 43 du règlement délégué (UE) n° 1268/2012

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