Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… C… a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 21 décembre 2021 par lequel le maire d’Ainhoa a accordé à M. D… un permis de construire en vue de la régularisation de travaux réalisés consistant en la pose d’une couverture sur les murs d’un ancien silo d’ensilage.

Par un jugement n° 2201254 du 16 mai 2024, le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté du 21 décembre 2021.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 juillet 2024 et le 17 juin 2025 dans l’instance n° 24BX01684, la commune d’Ainhoa, représentée par Me Cambot, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 16 mai 2024 du tribunal administratif de Pau ;

2°) de rejeter la demande de M. C… ;

3°) A titre subsidiaire, de surseoir à statuer sur les conclusions de la demande dans l’attente d’une régularisation éventuelle ;

4°) de mettre à la charge de M. C… la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– le jugement du 16 mai 2004 est irrégulier en ce que le tribunal a soulevé d’office le moyen, non soulevé par le requérant, tiré de ce que le bâtiment en cause n’était pas destiné à un usage agricole de sorte que le pétitionnaire devait solliciter un permis de construire portant également sur le changement de destination du bâtiment ;

– l’affectation du bâtiment à un usage autre qu’agricole est sans effet sur la légalité du permis de construire, mais est susceptible d’exposer le pétitionnaire à des poursuites pénales au titre de la mauvaise exécution du permis de construire ;

– l’arrêté en cause ne méconnait pas les dispositions de l’article 2.3. du règlement du plan local d’urbanisme, qui n’a pas vocation à s’appliquer à un ouvrage existant, les travaux autorisés ayant pour seul objet de couvrir un ouvrage déjà maçonné ; à supposer que le plan local d’urbanisme ait été méconnu sur ce point, il s’agirait d’un vice régularisable ;

– les autres moyens soulevés en première instance par M. C… doivent être écartés.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2024, M. C…, représenté par la SCP Delma Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Ainhoa sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés sont infondés et reprend les moyens exprimés en première instance.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 juillet 2024 et le 22 mai 2025 dans l’instance n° 24BX01762, M. D…, représenté par Me Jambon, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 16 mai 2024 du tribunal administratif de Pau ;

2°) de rejeter la demande de M. C… ;

3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer sur les conclusions de la demande dans l’attente d’une régularisation éventuelle ;

4°) de mettre à la charge de M. C… la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– Le bâtiment objet des travaux continuera à être affecté à un usage agricole, la présence de l’entreprise de maçonnerie n’étant que ponctuelle, et cette circonstance relève de l’exécution du permis de construire et non de sa légalité ;

– l’arrêté en cause ne méconnait pas les dispositions de l’article 2.3. du règlement du plan local d’urbanisme, qui n’a pas vocation à s’appliquer à un ouvrage existant, les travaux autorisés ayant pour seul objet de couvrir un ouvrage déjà maçonné ; à supposer que le plan local d’urbanisme ait été méconnu sur ce point, il s’agirait d’un vice régularisable ;

– les autres moyens soulevés en première instance par M. C… doivent être écartés.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2024, M. C…, représenté par la SCP Delma Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. D… sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés sont infondés et reprend les moyens exprimés en première instance.

La commune d’Ainhoa, représentée par Me Cambot, a présenté des observations, enregistrées le 14 mai 2025 et le 17 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M. Ellie,

– les conclusions de M. Bureau, rapporteur public,

– et les observations de Me Coto, représentant la commune d’Ainhoa, et celles de Me Cazeau, représentant M. C….

Une note en délibéré a été enregistrée le 31 août 2026 pour la commune d’Ainhoa.

Considérant ce qui suit :

1. Le maire de la commune d’Ainhoa a délivré à M. D… un permis de construire destiné à régulariser des travaux consistant en la pose d’une couverture sur les murs d’un ancien silo d’ensilage, sur un terrain situé à Okilaua, par un arrêté du 5 novembre 2021. Saisi par M. C…, propriétaire d’un terrain voisin, le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté par un jugement du 16 mai 2024. La commune d’Ainhoa et M. D… relèvent appel de ce jugement.

2. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre la même décision. Il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul arrêt.

Sur le mémoire produit par la commune d’Ainhoa dans l’instance n° 24BX01762 :

3. La commune d’Ainhoa, qui avait la qualité de partie défenderesse en première instance et qui a par ailleurs formé appel du jugement dans l’instance enregistrée sous le numéro 24BX01684, n’a pas la qualité de partie à l’instance d’appel enregistrée sous le numéro 24BX01762. Ayant reçu communication de la requête d’appel par le greffe de la cour, ses mémoirse dans cette dernière instance doivent être regardés comme présentant de simples observations en réponse à la communication faite par la cour. Il n’y a donc pas lieu de répondre aux moyens qu’ils développent.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Si la commune soutient que le tribunal a retenu d’office le moyen, non soulevé par le demandeur, tiré de ce que le bâtiment en cause n’était pas destiné à un usage agricole de sorte que le pétitionnaire devait solliciter un permis de construire portant également sur le changement de destination du bâtiment, il ressort des pièces du dossier de première instance que M. C… avait entendu principalement contester la destination du bâtiment, ce dernier n’abritant aucune activité agricole mais une activité du bâtiment. Le demandeur indiquait également que cet usage réel méconnaissait les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme applicable à la zone agricole. Dans ces conditions, le tribunal ne peut être regardé comme ayant retenu d’office un moyen qui n’avait pas été soulevé par le demandeur.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 5 novembre 2021 :

5. En premier lieu, aux termes de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme :  » Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / (…) 5° Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire. « . Aux termes de l’article R. 151-28 du même code :  » Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / 1° Pour la destination « exploitation agricole et forestière » : exploitation agricole, exploitation forestière ; / (…) 5° Pour la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne. « . Aux termes de l’article R. 421-13 du même code :  » (…) / Les changements de destination ou sous-destination de ces constructions définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 sont soumis à permis de construire dans les cas prévus à l’article R. 421-14 (…) « . Aux termes de l’article R. 421-14 de ce code :  » Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : / (…) c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; / (…) « . Aux termes de l’article L. 421-9 du même code :  » Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : / (…) 5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis ; / (…) « . Enfin, aux termes de l’article 1.1 du règlement du plan local d’urbanisme applicable en zone A :  » Sont interdites : (…) Toute construction qui n’est pas autorisée dans les paragraphes ci-après. / En zone A, limitation de certains usages et affectations des sols, constructions et activités : Sous réserve (…) d’une compatibilité avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière (…) sont autorisées les affectations des sols, constructions et activités suivantes : les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole (…) « . Aucune des constructions autorisées par le plan local d’urbanisme ne porte sur l’exercice d’une activité artisanale ou industrielle.

6. Lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.

7. Un permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la construction d’immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire. La circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces immeubles risqueraient d’être ultérieurement transformés ou affectés à un usage non conforme aux documents et aux règles générales d’urbanisme n’est pas, par elle-même, sauf le cas d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date de la délivrance du permis, de nature à affecter la légalité de celui-ci.

8. Le silo d’ensilage ayant fait l’objet des travaux litigieux sans autorisation est situé sur un terrain classé en zone agricole par le plan local d’urbanisme de la commune d’Ainhoa. Ce bâtiment avait une destination agricole avant la réalisation de ces travaux, ainsi qu’il ressort notamment de l’attestation de l’ancien locataire du silo. Le pétitionnaire a indiqué dans le dossier de demande de permis de régularisation que ces travaux visent à assurer la mise à l’abri de matériels agricoles et de fourrages et que le bâtiment doit conserver une destination d’exploitation agricole. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du procès-verbal établi le 10 mai 2020 par un huissier de justice à la demande du requérant et des témoignages produits par ce dernier que le bâtiment litigieux a fait l’objet d’une mise en location au bénéfice d’une entreprise de maçonnerie et d’une utilisation pour le stockage de divers matériels et matériaux de construction, en l’absence de tout usage agricole. Un second constat d’huissier, du 19 mai 2020, ainsi que le constat précité du 10 mai 2020, font également ressortir que des camionnettes et camions vont régulièrement de ce hangar à une entreprise de maçonnerie voisine. Un constat d’huissier antérieur, datant du 30 décembre 2009, fait également état de la présence de matériel de construction et non de matériel agricole. Enfin, un dernier constat d’huissier, daté du 26 août 2024, établit la présence de matériel à usage de maçonnerie et le stationnement de plusieurs camionnettes. La circonstance que le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité des décisions à la date à laquelle elles sont prises ne fait pas obstacle à ce qu’il prenne en considération des faits ou des documents postérieurs de nature à éclairer son appréciation, tel que ce dernier constat d’huissier. Il ressort enfin d’une lettre du 17 mai 2021 adressée par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) au collectif des associations de défense de l’environnement, qui l’avait alertée de cette situation, que la DREAL a demandé au maire de la commune de faire usage de ses pouvoirs de police et à l’entreprise de maçonnerie de respecter ses obligations en matière de gestion des déchets. Si l’ensemble de ces éléments aurait dû impliquer, de la part du pétitionnaire, une demande de changement de destination de l’immeuble en cause, ils caractérisent également la persistance de M. D… à permettre l’utilisation, depuis 2009, des anciens silos agricoles pour les affecter à une activité de maçonnerie, laquelle ne constitue à l’évidence pas une activité agricole et n’est pas autorisée en zone agricole, ainsi qu’il résulte des dispositions de l’article 1.1. du règlement du plan local d’urbanisme applicable au sein de cette zone. M. D…, qui se borne à indiquer que l’utilisation actuelle du bâtiment par une entreprise de maçonnerie n’a pas d’effet sur la destination du bâtiment et porte sur l’exécution du permis de construire, n’apporte aucun élément permettant de contester cette volonté de dissimulation de la destination réelle de la construction en cause, le pétitionnaire ayant sciemment induit la commune en erreur sur ce point. Par suite, l’arrêté du 5 novembre 2021 est entaché de fraude.

9. En second lieu, aux termes de l’article 2.3 applicable à la zone A du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Ainhoa :  » (…) / Les aménagements réalisés sur le terrain doivent garantir l’écoulement des eaux pluviales dans le réseau collecteur. En l’absence de réseau, ou en cas de réseau insuffisant, les aménagements nécessaires au libre écoulement des eaux pluviales (et ceux visant à la limitation des débits évacués du terrain) doivent être adaptés à l’opération et au terrain et être conformes, le cas échéant, aux prescriptions de l’autorité administrative. / Pour tout projet (…) de construction (…) un bassin de rétention des eaux pluviales, en fonction de la localisation du projet de la capacité des réseaux existants, est imposé et dimensionné sur la base de la pluie décennale (débit de fuite 3 litres par seconde) / (…) « .

10. Il ressort des pièces du dossier que les travaux autorisés ne prévoient aucun dispositif pour la gestion des eaux pluviales, notamment en ce qui concerne la couverture du bâtiment. Si le bâtiment en cause préexistait aux travaux réalisés, ceux-ci consistent en particulier à couvrir les silos existants, ce qui affecte nécessairement l’écoulement des eaux pluviales et leur infiltration dans le sol. Un dispositif permettant de garantir cet écoulement devait donc être prévu dans le cadre de la demande de permis de construire. Par suite, l’arrêté attaqué a été délivré en méconnaissance de dispositions précitées de l’article 2.3 applicable à la zone A du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Ainhoa.

11. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par M. C… n’est de nature à fonder l’annulation demandée.

En ce qui concerne les conséquences à tirer des vices affectant le permis de construire litigieux :

12. Aux termes de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme :  » Sans préjudice de la mise en œuvre de l’article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l’autorisation pourra en demander la régularisation, même après l’achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d’annulation partielle est motivé « . Aux termes de l’article L. 600-5-1 du même code :  » Sans préjudice de la mise en œuvre de l’article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation, même après l’achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé « .

13. Il résulte de ces dispositions que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf à ce qu’il fasse le choix de recourir à l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme si les conditions posées par cet article sont réunies ou que le bénéficiaire de l’autorisation lui ait indiqué qu’il ne souhaitait pas bénéficier d’une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.

14. Si le vice résultant de la méconnaissance des dispositions de l’article 2.3 du règlement du plan local d’urbanisme est susceptible de faire l’objet d’une régularisation, en application des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, il n’en va pas de même s’agissant de la fraude commise quant à la destination réelle du bâtiment, qui n’est pas régularisable. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de faire application de ces dispositions.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Ainhoa et M. D… ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté du 21 décembre 2021.

Sur les frais liés aux litiges :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent la commune d’Ainhoa et M. D… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge, d’une part de la commune d’Ainhoa, d’autre part de M. D…, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C… et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de la commune d’Ainhoa et de M. D… sont rejetées.

Article 2 : La commune d’Ainhoa versera à M. C… la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : M. D… versera à M. C… la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Ainhoa, à M. B… D… et à M. A… C….

Délibéré après l’audience du 27 août 2026, à laquelle siégeaient :

Mme Balzamo, présidente,

Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure,

M. Ellie, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2026.

Le rapporteur,

S. ELLIE

La présidente,

E. BALZAMO

Le greffier,

C. PELLETIER

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

2

Nos 24BX01684, 24BX01762