Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société d’exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Hirou, en sa qualité de liquidateur judiciaire de l’association « Centre d’animation et de ressources de l’information sur la formation – Observatoire régional emploi formation » (CARIF-OREF) a demandé au tribunal administratif de La Réunion de condamner solidairement la région Réunion et l’Etat à lui verser la somme de 3 188 945,65 euros correspondant à l’insuffisance d’actif de l’association CARIF OREF.

Par un jugement n° 2101420 du 18 juin 2024, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 juillet 2024, 31 juillet 2025 et 15 octobre 2025, la société Hirou, représentée par la SELARL Fribourg et associés, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 18 juin 2024 ;

2°) de condamner solidairement l’Etat et le conseil régional de La Réunion à lui verser la somme de 3 188 945,65 euros correspondant à l’insuffisance d’actif de la liquidation judiciaire de l’association CARIF-OREF ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la région la somme de 7 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– l’association CARIF-OREF est une association transparente au regard des circonstances de sa création, de son fonctionnement et de son financement ainsi que du contrôle exercé sur cette dernière par l’Etat et la région ;

– dès lors que l’Etat et la région ont procédé à une mauvaise gestion de l’association qui est constitutive d’une faute, elle est fondée à solliciter de l’Etat et de la région la prise en charge solidaire du paiement de l’intégralité de l’insuffisance d’actif de la liquidation judiciaire de l’association.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par la société Hirou ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 juillet 2025, 28 juillet 2025 et 25 septembre 2025, la région Réunion, représentée par la SELARL BCCL Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Hirou une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

– le moyen tiré du manquement des autorités de tutelle constitue un moyen nouveau en appel et est, par suite, irrecevable ;

– les moyens invoqués par la société Hirou ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code du travail ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Cazcarra,

– les conclusions de Mme Reynaud, rapporteure publique,

– les observations de Me Fribourg, représentant la société Hirou et celles de Me Kremer, représentant la région Réunion.

Considérant ce qui suit :

1. La société Hirou a été désignée en qualité de liquidateur judiciaire de l’association « centre d’animation et de ressources de l’information sur la formation – observatoire régional sur l’emploi et la formation » (CARIF – OREF) par jugement du tribunal de grande instance de Saint-Denis de La Réunion du 18 juin 2019. Au regard de l’insuffisance d’actif de la liquidation judiciaire qui s’élève à la somme de 3 188 945,65 euros, la société Hirou a mis en demeure, par courriers du 29 juin 2021, le conseil régional de La Réunion et l’Etat de l’indemniser du préjudice subi par l’association, sur le fondement des règles générales de la responsabilité des personnes publique. La société Hirou relève appel du jugement du 18 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire de l’Etat et de la région à lui verser la somme de 3 188 945,65 euros représentant l’insuffisance d’actif constatée.

Sur la responsabilité de l’Etat et de la région Réunion du fait de fautes commises dans la gestion de l’association CARIF-OREF :

2. Lorsqu’une personne privée est créée à l’initiative d’une personne publique, l’autonomie réelle de cette personne privée à l’égard de la personne publique est appréciée au regard de plusieurs indices concordants tirés des conditions de création de cette personne privée, de son objet, de son financement et de l’influence des représentants de la personne publique en son sein.

3. Les centres d’animation, de ressources et d’information sur la formation (CARIF), qui constituent un réseau d’opérateurs auprès des professionnels de la formation, assurent l’information des acteurs de l’emploi et de la formation. Les observatoires régionaux emploi formation (OREF) contribuent, quant à eux, à l’observation, l’analyse et la prospective sur les évolutions de l’emploi, des compétences, des qualifications, de la formation et de la relation emploi-formation, ainsi que sur les évolutions des besoins et aident à la décision les acteurs institutionnels et les partenaires sociaux. Les CARIF-OREF ont été créés à l’initiative de l’Etat, en collaboration avec les régions et les partenaires sociaux, à la fin des années 1980 et généralisés après les circulaires du ministère de l’emploi, du travail et de la formation professionnelle des 3 janvier 1985 et 6 octobre 1989 afin d’accompagner la décentralisation dans le champ de la formation professionnelle.

4. Le CARIF-OREF de La Réunion est une association loi 1901, le CARIF créé en 1988 et l’OREF créé en 1990 ayant été regroupés autour d’une direction commune en 1993. Quoique cette association ait été créée à l’initiative de l’Etat, il ressort des statuts de l’association que son assemblée générale, qui délibère sur les orientations et les activités de l’association, et notamment sur sa situation morale et financière, est composée de 31 membres, répartis en six collèges, dont un premier collège – Représentants de l’Etat, composé de trois membres, et d’un deuxième collège – Représentants du conseil régional, également composé de trois membres. Quant au conseil d’administration de l’association, composé d’un président, d’un vice-président, d’un secrétaire et d’un trésorier, ses membres sont élus dans les collèges des membres de l’association, à l’exception du collège des Représentants de l’Etat et du collège des Représentants du conseil régional.

5. Il ressort par ailleurs des statuts de l’association que les ressources de l’association sont constituées par les subventions de l’Etat, des collectivités territoriales et de l’Union européenne, les recettes résultant des prestations de service, les dons et legs acceptés par le conseil d’administration ainsi que toute autre ressource prévue par la législation en vigueur. L’audit de l’association réalisé par la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) de La Réunion et par la direction régionale des finances publiques (DRFIP) de La Réunion ainsi que le rapport des administrateurs judiciaires d’août 2018 relèvent que l’association est entièrement financée sur fonds publics et ne dispose d’aucune autre source de financement. Toutefois, 67 % du budget de l’association provient du fonds social européen (FSE).

6. Eu égard à la très faible représentation de l’Etat et de la région au sein des instances de l’association et d’une prépondérance des financements européens, l’association CARIF OREF de La Réunion disposait d’une autonomie réelle à l’égard de l’Etat et du conseil régional. Le rapport de la DIRECCTE et de la DRFIP relève d’ailleurs que l’Etat et la région regrettaient que le programme prévisionnel soit finalisé sans concertation préalable et souhaitaient qu’un dialogue de gestion soit instauré avant la mise en œuvre du programme d’activité.

7. La société requérante soutient que, contrairement à ce que prévoient les statuts, l’Etat et la région étaient dirigeants de fait de l’association. Elle fait notamment valoir que le dirigeant de l’association était totalement dépendant des personnes publiques pour ses missions, données par des comités de pilotage dirigés par les personnes publiques, et pour son fonctionnement qui dépendait directement de leur financement. Il ressort toutefois du rapport précédemment cité que le comité de pilotage, qui ne s’est plus réuni après le 27 juin 2017, avait une fonction principalement budgétaire consistant à ajuster les activités au regard d’un budget prévisionnel réaliste. Il est par ailleurs relevé que « (…) sous toutes les présidences, le directeur a disposé d’une délégation de signature permanente pour l’ensemble des actes de gestion, montrant que lui seul tient la barre. (…) Les budgets prévisionnels sont élaborés hors dialogue de gestion ou comité de pilotage des financeurs et validés en assemblée générale. L’absence des fonctions de contrôle interne, de contrôle de gestion, de pilotage stratégique de l’activité combinée à des rapports du commissaire aux comptes ne mentionnant pas de points de vigilance ou d’alerte même en 2017, sont autant de raisons ayant conduit le conseil d’administration à la fonction de simple chambre d’enregistrement ». Dès lors qu’il n’est ni établi ni même soutenu que le directeur de l’association CARIF-OREF aurait été nommé par l’Etat ou par le conseil régional, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’Etat et la région imposaient au CARIF-OREF ses missions. Par ailleurs, s’il ressort de ce même rapport que « la mise en perspective des missions, des comptes et des pratiques laisse à comprendre que les difficultés récurrentes de trésorerie ont régulièrement amené le CARIF-OREF à accepter des missions spécifiques, décidées hors des instances de gouvernance du CARIF-OREF, pour régler un problème conjoncturel de trésorerie », l’association pouvait, en vertu de ses statuts, diversifier ses modes de financement afin de ne pas dépendre exclusivement des financements publics ou, à tout le moins, trouver une alternative au financement par le fonds social européen. Enfin, la circonstance que l’association CARIF-OREF ait été cédée à une autre association, l’association Réunion Prospective Compétences, qui aurait été créée et financée par l’Etat et la région, et dont il n’est au demeurant nullement établi qu’elle revêtirait les caractéristiques d’une association « transparente », n’est pas de nature à établir que l’Etat et la région contrôlaient l’organisation et le fonctionnement de l’association CARIF-OREF.

8. Il résulte de ce qui précède que la société Hirou n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité solidaire de l’Etat et de la région Réunion serait engagée en raison des fautes commises dans la gestion de l’association CARIF-OREF.

Sur la responsabilité de l’Etat et de la région du fait des fautes commises dans leur mission de contrôle :

9. Aux termes de l’article D. 6123-1-2 du code du travail : « Le centre d’animation, de ressources et d’information sur la formation-observatoire régional de l’emploi et de la formation adresse annuellement au préfet de région, au président du conseil régional, aux membres du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles, ainsi qu’au réseau mentionné à l’article D. 6123-2 son programme et son bilan annuels d’activités ».

10. La société requérante soutient que l’Etat et la région ont manqué à leur obligation de contrôle dès lors qu’ils ne se sont pas assurés que l’association disposait de la capacité financière pour assurer ses missions et que l’absence de réunion des comités de pilotage des financeurs ne lui a pas permis d’obtenir une visibilité sur son programme d’activité et son volume de charges.

11. Toutefois, et ainsi que cela l’a déjà été indiqué précédemment, il ressort de l’audit de la DIRECCTE et de la DRFIP que les dialogues de gestion préalables à la définition du budget prévisionnel n’ont pas été mis en place en dépit des demandes faites en ce sens, dès 2016, par l’Etat et le conseil régional. Il est ainsi relevé, qu’en 2017, l’association semble avoir poursuivi son activité au même rythme que les années précédentes alors que les versements ont diminué sensiblement. Quant au financement des missions de l’association, il est essentiellement assuré par un co-financement du fonds social européen, qui a été pointé dans l’audit comme étant l’une des causes principales des difficultés financières de l’association. Les retards de versement de ces fonds ont été expliqués par la conjonction de plusieurs éléments tenant notamment aux retards importants dans le traitement des dossiers par les services instructeurs mais également à la communication déficiente entre les différents services de l’association qui a contribué à retarder la certification des dépenses des dossiers du fonds social européen. Compte tenu de la complexité des procédures liées au fonds social européen, les manquements reprochés à l’Etat et à la région, à les supposer même établis, ne révèlent pas une faute lourde de ces derniers. Dans ces conditions, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense par la région Réunion, les conclusions tendant à l’engagement de la responsabilité de l’Etat et de la région du fait de leur obligation de contrôle de l’association CARIF-OREF doivent être rejetées.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Hirou n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat et de la région Réunion, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme demandée par la société Hirou, au titre des frais qu’elle a exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Hirou la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la région Réunion et non compris dans les dépens.

décide :

Article 1er : La requête de la société Hirou est rejetée.

Article 2 : La société Hirou versera à la région Réunion une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Hirou, au conseil régional de La Réunion et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 29 septembre 2026 à laquelle siégeaient :

Mme Munoz-Pauziès, présidente de chambre,

Mme Beuve-Dupuy, présidente-assesseure,

Mme Cazcarra, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2026.

La rapporteure,

L. CAZCARRA

La présidente,

F. MUNOZ-PAUZIÈS

La greffière,

A. DETRANCHANT

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.