Mur de soutènement : propriété et responsabilité en matière de sécurité publique

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… C… et Mme D… C… ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler l’arrêté du 20 décembre 2021 par lequel le maire de la commune d’Alès leur a prescrit, sur le fondement de l’article L. 511-9 du code de la construction et de l’habitation, des mesures de mise en sécurité du mur de soutènement, sis 400 chemin du Haut Brésis.

Par un jugement n° 2200544 du 28 novembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cet arrêté municipal du 20 décembre 2021 portant mise en sécurité de ce mur de soutènement.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 26 janvier 2024, et des mémoires, enregistrés le 9 avril 2025 et le 6 juin 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune d’Alès, représentée par Me Hiault Spitzer, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 28 novembre 2023 ;
2. de rejeter la demande des époux C… ;
3. de mettre à la charge de M. et Mme C… la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le mur de soutènement litigieux ne peut faire partie du domaine public communal dès lors que ce bien ne lui appartient pas ;
• ce mur situé à l’aplomb de la voie publique communale, ne peut être regardé comme un accessoire de cette voie dès lors qu’il a vocation à soutenir non pas cette dernière mais seulement les terres appartenant aux époux C… ; ce mur, typique d’ouvrages d’origine agricole, avait pour fonction de permettre la culture en terrasse dans une zone agricole ; aucun des experts ne fait état de la protection de la voie publique assurée par ce mur ;
• ce mur n’a pas pour finalité d’éviter la chute sur la voie publique de matériaux qui pourraient provenir du fonds situé en surplomb ; seule la chute de pierres en provenance du mur a été constatée ; ce mur bénéficie exclusivement à M. et Mme C…, propriétaires du fonds qui surplombe la voie ;
• compte tenu de sa fonction, ce mur ne constitue pas un ouvrage public par accessoire ;
• la preuve de ce que le mur aurait été construit par les services municipaux afin de protéger les usagers de la voie publique contre les chutes de pierres et de matériaux, n’est pas rapportée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 mars 2025 et le 22 mai 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. et Mme C…, représentés par Me Lhotellier, concluent au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune d’Alès une somme de 4 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

• la notion d’ouvrage public présente un caractère autonome par rapport à celle du domaine public de sorte qu’est sans incidence la circonstance que le mur de soutènement en litige appartienne ou non au domaine public routier ;
• le mur en litige constitue un ouvrage public par accessoire de la voie publique communale que constitue le chemin du Haut Brésis qui a été construit par la commune d’Alès afin d’assurer la pérennité de la voie ;
• s’il est constant que le mur en litige, dont aucun autre titre ne leur attribue la propriété, soutient actuellement leurs terrains, il a également pour objet de retenir, en soutenant leurs terres, les chutes de matériaux provenant de ce fonds et d’en protéger les usagers de la voie ;
• en tout état de cause, l’arrêté de péril imminent attaqué est entaché d’illégalité externe dès lors que le mur de soutènement ne leur appartient pas et qu’ils ne sauraient intervenir sur un bien appartenant au domaine public communal ;
• cet arrêté méconnaît les dispositions de l’article L. 511-19 du code de la construction et de l’habitation ; d’une part, les mesures prescrites ne présentent pas un caractère provisoire et excèdent celles indispensables pour mettre fin au danger dès lors que la reprise du mur ou son remplacement équivaudrait à une démolition que le maire de la commune ne pouvait prendre dans le cadre de cet article et que la reprise ne pourrait qu’être partielle ; d’autre part, ces mesures sont imprécises dès lors que les mesures immédiates ne fixent aucun délai précis et que la nature des travaux à réaliser dans le délai d’un mois n’a pas été clairement définie.

Par une ordonnance du 9 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 27 mai 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces de ce dossier.

Vu :

• le code de la construction et de l’habitation ;
• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Beltrami, première conseillère ;
• les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public ;
• et les observations de Me Hiault Spitzer représentant la commune appelante.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme C… sont propriétaires d’un ensemble de parcelles sur lesquelles leur habitation est construite, située 400 chemin du Haut Brésis sur la commune d’Alès (Gard). Un mur de soutènement en pierre sépare la voie communale de la propriété privée des époux tout au long des parcelles CN72 et CN73. Dans un courrier du 20 mai 2018, les époux C… ont demandé aux services municipaux de procéder à l’entretien du mur qui montrait des signes de détérioration. La commune d’Alès a refusé d’intervenir au motif que le mur a pour fonction de soutenir les terres des époux et que, dans cette circonstance, l’ouvrage ne peut être qualifié d’accessoire de la voie publique. Une mise en demeure du 7 janvier 2020 a été adressée au couple afin d’engager les travaux de mise en sécurité dans le délai d’un mois. Du fait des intempéries survenues les 25 et 26 septembre 2021, une partie du mur s’est effondrée sur la voie publique communale et la commune d’Alès a saisi le tribunal administratif de Nîmes d’une demande d’expertise, ordonnée le 16 décembre 2021. A la suite de la remise du rapport d’expertise, rendu par M. B…, le 17 septembre 2021, concluant à la présence d’un danger imminent concernant le mur de soutènement, la commune a pris le 20 décembre 2021 un arrêté de mise en sécurité sur le fondement notamment de l’article L. 511-19 du code de la construction et de l’habitation que les époux C… ont contesté devant le tribunal administratif de Nîmes. La commune d’Alès relève appel du jugement du 28 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a annulé cet arrêté municipal.
2. Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. Aux termes de l’article L. 511-19 du code de la construction et de l’habitation :  » En cas de danger imminent, manifeste ou constaté par le rapport mentionné à l’article L. 511-8 ou par l’expert désigné en application de l’article L. 511-9, l’autorité compétente ordonne par arrêté et sans procédure contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser ce danger dans un délai qu’elle fixe. Lorsqu’aucune autre mesure ne permet d’écarter le danger, l’autorité compétente peut faire procéder à la démolition complète après y avoir été autorisée par jugement du président du tribunal judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond. » Aux termes de l’article L. 511-10 de ce code :  » L’arrêté de mise en sécurité (…) est pris à l’issue d’une procédure contradictoire avec la personne qui sera tenue d’exécuter les mesures : le propriétaire ou le titulaire de droits réels immobiliers sur l’immeuble, le local ou l’installation, tels qu’ils figurent au fichier immobilier ou, dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin ou du Haut-Rhin, au livre foncier, dont dépend l’immeuble. (…) « . En principe, la procédure de péril imminent ne peut être mise en œuvre par le maire qu’à l’encontre du propriétaire de l’immeuble sur lequel porte l’arrêté de mise en sécurité. Cette procédure n’est toutefois pas applicable lorsque l’immeuble en cause appartient à la commune.
4. En l’absence de titre en attribuant la propriété aux propriétaires des parcelles en bordure desquelles il est édifié ou à des tiers, un mur situé à l’aplomb d’une voie publique et dont la présence évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui la surplombent doit être regardé comme un accessoire de la voie publique, même s’il a aussi pour fonction de maintenir les terres des parcelles qui la bordent. Les circonstances que le mur soit situé sur une propriété privée et qu’il ait été construit par une personne privée sont sans incidence sur son appartenance au domaine public qui ne dépend que de son caractère au moins en partie nécessaire à la sécurité des usagers de la voie publique.
5. Il résulte tant du rapport d’expertise du 17 décembre 2021 que de celui du 9 janvier 2022 que le mur litigieux qui longe la voie communale du Haut Brésis, borde les parcelles CN72 et CN73 constituant la partie située au Sud de la propriété des époux C… qui présente la particularité de dominer la voirie sur l’ensemble de sa partie Sud-Sud-Est. Ainsi, la propriété des époux C… se trouve en surplomb par rapport au fonds inférieur que constituent la voie communale et le mur litigieux.
6. S’il est constant que ce mur a pour fonction de maintenir le terrain en pente appartenant à M. et Mme C…, il a également, nécessairement, pour fonction, en empêchant notamment les glissements de terrains sur la voie, les éboulements, et les chutes de matériaux provenant de cette propriété, de protéger de ces risques les usagers de la voie publique communale. L’effondrement d’une partie du mur au droit de leur propriété, lors de l’épisode orageux des 25 et 26 septembre 2021, qui a provoqué l’envahissement de la voie par de la terre provenant de la propriété des intimés, démontre le rôle effectif qu’a vocation à jouer ce mur dans la prévention de tels risques. Le mur litigieux dont la partie effondrée fait l’objet de l’arrêté de péril imminent attaqué, doit, dès lors, être regardé comme un accessoire de la voie publique et, en l’absence de titre en attribuant la propriété aux époux C… ou à un tiers, comme faisant partie du domaine public routier communal, alors même qu’il n’aurait pas été construit par la commune ou n’aurait pas été réalisé dans le but de protéger le domaine public. La commune appelante n’est donc pas fondée à soutenir que ce mur, en tant que dépendance de son domaine public, ne lui appartiendrait pas.
7. Dès lors, la procédure de mise en sécurité prise par le maire d’Alès sur le fondement de l’article L. 511-19 du code de la construction et de l’habitation, qui ne s’applique qu’à l’encontre du propriétaire de l’immeuble, ne pouvait être engagée à l’encontre de M. et Mme C… qui n’ont pas la qualité de propriétaires du mur en litige.
8. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Alès n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l’arrêté municipal du 20 février 2021 portant mise en sécurité de ce mur de soutènement.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

1. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C…, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d’Alès demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
2. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Alès une somme au titre des frais exposés par les intimés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

1. Article 1er : La requête de la commune d’Alès est rejetée.
2. Article 2 : Les conclusions présentées par M. et Mme C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
3. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… C…, à Mme D… C… et à la commune d’Alès.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

• M. Romnicianu, président,
• M. Bentolila, président-assesseur,
• Mme Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2025.

La rapporteure,

K. Beltrami

Le président,

M. Romnicianu

La greffière,

V. Durel

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.