Permis de construire : contestation d’une autorisation d’exploitation commerciale

TEXTE INTÉGRAL

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 3 juillet, 5 septembre, 16 novembre 2023 et 15 avril 2024, la société par action simplifiée (SAS) Chamvyle, représentée par Me Jauffret, demande à la cour :

1. d’annuler l’arrêté du 30 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Bénéjacq a délivré à la société Sunay un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ;
2. de mettre à la charge de la société Sunay la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• sa requête est recevable, elle a intérêt à agir dès lors que le magasin qu’elle exploite se situe dans la zone de chalandise du projet ; elle a exercé un recours préalable devant la Commission nationale d’aménagement commercial ; le recours a été exercé dans les délais et a été notifié à la commune ainsi qu’à la société Sunay, et il n’avait pas à porter également sur l’arrêté du 30 mai 2023 par lequel le maire de la commune de Mirepeix a délivré un permis de construire à la société Sunay dès lors que le projet d’extension de la surface de vente ne se situe que sur le territoire de la commune de Bénéjacq ;
• la procédure suivie devant la commission nationale d’aménagement commercial est irrégulière dès lors qu’elle méconnaît les dispositions de l’article R. 752-35 du code de commerce et les dispositions des articles L. 752-6 et R. 752-10-1 du code de commerce ;
• le pétitionnaire aurait dû présenter la nouvelle version de son projet à la commission départementale d’aménagement commercial des Pyrénées Atlantiques ;
• le pétitionnaire ne pouvait bénéficier de la dérogation prévue à l’article L. 752-6 V du code de commerce dès lors que le projet ne répond pas aux besoins du territoire ;
• le projet est incompatible avec le document d’orientation et d’objectif du schéma de cohérence territoriale du Pays de Nay, il prévoit une extension d’une surface commerciale alimentaire alors que ce type de projet est interdit en dehors des périmètres de revitalisation commerciale, dont ne fait pas partie le projet, il n’est pas accessible par des modes de transport doux et il fait une consommation excessive d’espaces en ne mutualisant pas les parkings ;
• s’agissant des objectifs tenant à l’aménagement du territoire et au développement durable, la majeure partie de l’unité foncière sera imperméable, les voiries ne seront pas perméabilisées, les parkings ne seront pas mutualisés, aucune mesure compensatoire n’a été prévue pour pallier l’imperméabilisation des sols, la zone de chalandise n’est pas dynamique, le taux de vacance commerciale des communes limitrophes au projet est important, les communes de Pau, Lourdes, Tarbes, Pontacq et Nay bénéficient du dispositif « opération de revitalisation du territoire », la zone est suréquipée en commerces alimentaires et l’analyse d’impact minimise les effets du projet sur les commerces de proximité.

Par des mémoires en défense enregistrés les 16 octobre 2023 et 21 mars 2024, la société par action simplifiée Suvadis, venant aux droits de la société Sunay, représentée par Me Senanedsch, demande à la cour :

1. de rejeter le recours présenté par la société Chamvyle ;
2. de mettre à la charge de la société Chamvyle la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• la requête est irrecevable dès lors qu’elle ne demande l’annulation que du seul arrêté du 30 mai 2023 délivré par le maire de la commune de Bénéjacq alors même que cet arrêté est indissociable de l’arrêté du 30 mai 2023 délivré par le maire de la commune de Mirepeix dans la mesure où l’avis délivré par la Commission nationale d’aménagement commercial portait sur un projet qui s’étend sur ces deux communes ;
• les moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2024, la commune de Bénéjacq, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société Chamvyle la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 29 mars 2024, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 30 avril 2024 à 12h00.

Des mémoires présentés pour la société Sunay, ont été enregistrés les 7 août 2024 et 8 décembre 2025, postérieurement à la clôture d’instruction et n’ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de commerce ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Balzamo,
• les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public,
• et les observations de Me Lapergue, représentant la société Chamvyle, et de Me Navarro, représentant la SAS Suvadis venant aux droits de la société Sunay.

Considérant ce qui suit :

1. La société par action simplifiée Sunay exploite depuis 2011, un magasin d’une surface de vente de 2 600 m2 au sein d’un ensemble commercial situé sur le territoire des communes de Bénéjacq et Mirepeix, au sein de l’espace commercial des Pyrénées. Le 27 décembre 2021, cette société a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, en vue de l’extension de 951 m2 de la surface de vente de son magasin portant la surface totale de vente à 3 551 m2. Par une décision du 31 mars 2022, la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) a donné un avis favorable à la réalisation de ce projet. Par un recours enregistré le 9 décembre 2022 auprès de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), la société par action simplifiée (SAS) Chamvyle qui exploite un magasin Intermarché à Coarraze, a contesté cette décision. Le 13 juillet 2022, cette commission a rendu un avis défavorable au projet. Le 2 décembre 2022, la société Sunay a déposé une nouvelle demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale. La CNAC a rendu le 4 mai 2023 un avis favorable à ce projet. Par arrêté du 30 mai 2023, le maire de la commune de Bénéjacq a accordé à la société Sunay un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale dont la société Chamvyle demande l’annulation.
2. Sur les conclusions à fin d’annulation :
1. En premier lieu, aux termes de l’article R. 752-35 du code de commerce :  » La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l’ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L’avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l’encontre de l’avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. « .
2. Il ressort des pièces produites par la CNAC, notamment de l’attestation de la société responsable du suivi de la réception de ces convocations par voie électronique ainsi que du certificat d’envoi et de l’attestation du commissaire du gouvernement au sein de la CNAC, que les membres de la CNAC ont été convoqués à la séance du 4 mai 2023 par message électronique du 19 avril 2023 et se sont vus communiquer le 27 avril 2023, soit plus de cinq jours avant la réunion, l’ordre du jour et les documents prévus conformément aux dispositions précitées du code de commerce. Par suite, le moyen invoqué par la société requérante, tiré de la méconnaissance de l’article R. 752-35 du code de commerce, doit être écarté.
3. En deuxième lieu, aux termes du V de l’article L. 752-6 du code de commerce modifié par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 :  » (…)-L’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme. / Toutefois, une autorisation d’exploitation commerciale peut être délivrée si le pétitionnaire démontre, à l’appui de l’analyse d’impact mentionnée au III du présent article, que son projet s’insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d’urbanisation adéquat, qu’il répond aux besoins du territoire et qu’il obéit à l’un des critères suivants : / 1° L’insertion de ce projet, tel que défini à l’article L. 752-1, dans le secteur d’intervention d’une opération de revitalisation de territoire ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ; / 2° L’insertion du projet dans une opération d’aménagement au sein d’un espace déjà urbanisé, afin de favoriser notamment la mixité fonctionnelle du secteur concerné ; / 3° La compensation par la transformation d’un sol artificialisé en sol non artificialisé, au sens de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme ; / 4° L’insertion au sein d’un secteur d’implantation périphérique ou d’une centralité urbaine identifiés dans le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale entré en vigueur avant la publication de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ou au sein d’une zone d’activité commerciale délimitée dans le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal entré en vigueur avant la publication de la même loi. (…) Pour tout projet d’une surface de vente supérieure à 3 000 mètres carrés et inférieure à 10 000 mètres carrés, la dérogation n’est accordée qu’après avis conforme du représentant de l’Etat. « . Selon l’article R 752-10-1 du même code :  » Pour tout projet d’équipement commercial portant sur une surface de vente comprise entre 3 000 m2 et 10 000 m2 et dès lors que le dossier de demande est enregistré, le secrétariat de la commission départementale transmet le dossier de demande au préfet pour avis conforme. « . Aux termes de l’article L. 752-21 du même code :  » Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d’aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d’autorisation sur un même terrain, à moins d’avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l’avis de la commission nationale. Lorsque la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle au sens de l’article L. 752-15 du présent code, elle peut être déposée directement auprès de la Commission nationale d’aménagement commercial. « . Enfin, l’article R. 752-2 du même code, issu du décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022 pris en application de la loi du 22 août 2021, dispose que :  » L’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée pour un projet d’équipement commercial dont la réalisation engendre une artificialisation des sols. « , et selon l’article 9 du décret du 13 octobre 2022 pris en application de la loi du 22 août 2021 :  » Les dispositions du présent décret s’appliquent pour les demandes déposées à compter du 15 octobre 2022. « .
4. D’une part, ainsi qu’il résulte des dispositions précitées du décret du 13 octobre 2022, les dispositions de l’article L. 752-6 V du code de commerce sont applicables aux demandes de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale déposées à compter du 15 octobre 2022, tel le projet modifié de la société Sunay déposé le 2 décembre 2022.
5. D’autre part, il ressort des dispositions précitées du code de commerce que l’avis conforme du préfet n’est requis que devant la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) et non lors de la procédure dite de revoyure, permettant le dépôt direct de la demande devant la CNAC lorsque cette nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle du projet. Il suit de là que la société requérante ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l’avant-dernier alinéa des dispositions précitées du V de l’article L. 752-6 du code de commerce ni soutenir que la CDAC devait être de nouveau saisie par la société Sunay.
6. Enfin, la requérante soutient que l’autorisation ne pouvait être délivrée compte tenu de l’artificialisation de sols engendrée par le projet d’extension du supermarché du fait de la création d’une piste cyclable, et dès lors que ce projet ne répond pas aux besoins du territoire. Il ressort toutefois des pièces du dossier, que le projet se situe en continuité d’espaces urbanisés des communes de Bénéjacq et Mirepeix, en zone UY des plans locaux d’urbanisme de ces communes qui a vocation à accueillir l’implantation de commerces et des activités économiques, commerciales ou artisanales. Il ressort également des pièces du dossier que le projet répond aux besoins du territoire dès lors qu’entre 2009 et 2019, la démographie de la zone de chalandise du projet a augmenté de 5,4 %. Par ailleurs, il ressort de l’analyse d’impact que le projet permettra de réduire l’évasion commerciale, notamment vers Pau et que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la densité commerciale de la zone de chalandise n’est pas très élevée, et même inférieure aux moyennes départementale et nationale s’agissant des grandes surfaces alimentaires, alors que l’offre en produits non alimentaires est particulièrement limitée. Le projet en litige répond donc à un besoin non satisfait de la population de la zone de chalandise. Si les taux de vacance des locaux commerciaux peuvent être importants dans cette zone, aucun des cinq locaux vacants dans le secteur n’est susceptible d’accueillir le projet d’extension de ce supermarché, prévu dans l’enceinte de l’ensemble commercial où il se situe déjà, au sein d’une zone commerciale périphérique identifiée par le SCOT du pays de Nay, permettant d’ailleurs ainsi, le maintien des habitudes des ménages. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du V de l’article L 752-6 précité doit être écarté.
3. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce  » I.-L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme. / La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports ; (…) « .
4. Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.
5. En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays de Nay :
1. Il résulte des dispositions de l’article L. 141-2 du code de l’urbanisme qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci, avec lesquels les autorisations délivrées par les commissions d’aménagement commercial doivent être compatibles en vertu de ce même article et du I de l’article L. 752-6 du code de commerce, doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En matière d’aménagement commercial, s’il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d’aménagement commercial, d’interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d’extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d’implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d’aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d’exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d’apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent pris dans leur ensemble.
2. D’une part, si le SCoT du Pays de Nay approuvé le 24 juin 2019 relève un suréquipement alimentaire du territoire, il prévoit expressément la possibilité de développer l’équipement commercial au sein des zones commerciales périphériques existantes au nombre desquelles figure l’espace commercial des Pyrénées, zone d’implantation du projet. Si les extensions des commerces au sein de ces zones sont encadrées, elles ne sont pas interdites.
3. D’autre part, il ressort des pièces du dossier qu’une piste cyclable sera construite par la société pétitionnaire et que le parc de stationnement comptera vingt-sept places équipées pour la recharge des véhicules électriques ainsi qu’un parc à vélo de dix places à proximité immédiate des entrées du magasin. Par ailleurs, s’il est certain que la desserte en transport collectif est faible, dès lors que l’arrêt de bus le plus proche se situe à 900 mètres, et que seul un service de bus à la demande dessert directement le magasin, ce seul élément n’est pas de nature à rendre le projet incompatible avec les orientations du SCoT, alors au demeurant que la commune apparaît peu desservie par les transports en commun.
4. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le parc de stationnement de la société Sunay est mutualisé avec l’ensemble commercial au sein duquel il se situe.
6. Il suit de là que le moyen tiré de l’incompatibilité du projet litigieux avec le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCoT du Pays de Nay doit être écarté.
7. En ce qui concerne les objectifs relatifs à l’aménagement du territoire et au développement durable :
1. D’une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’analyse d’impact, que le projet a vocation à réduire l’imperméabilisation des sols artificialisés sur lesquels l’extension se fera, notamment par la perméabilisation de la majeure partie du parc de stationnement existant. Par ailleurs, le projet permettra l’ajout de 131 mètres carrés d’espaces verts et la plantation de cinquante et un arbres et ainsi l’accroissement de la superficie des espaces en pleine terre et des surfaces perméables.
2. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les communes de Pontacq et de Nay, au sein de la zone de chalandise, bénéficient d’une opération de revitalisation du territoire, et également du programme « Petites villes de demain » en ce qui concerne la commune de Nay. L’étude d’impact conclut à une faible incidence de ce projet sur la réalisation de ces deux programmes en raison notamment du fait que le projet ne consiste qu’en une extension d’une surface commerciale existante qui ne déséquilibrera pas le tissu urbain. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la société Sunay prévoit d’installer dans ces nouveaux rayons une offre non-alimentaire qui sera complémentaire de l’offre déjà présente au sein des communes de la zone de chalandise et qu’elle collabore avec les commerces locaux afin d’alimenter son propre magasin. Si la société requérante soutient que l’analyse d’impact minimise les effets du projet sur les commerces locaux, elle n’apporte aucun élément au soutien de cette allégation. Enfin, il ressort de ce qui a été exposé au point 7 du présent arrêt que le taux de vacance commerciale dans la zone de chalandise n’est pas excessif et que la démographie de cette zone a connu une augmentation au cours des dernières années qui a vocation à se poursuivre.
8. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance par le projet litigieux des objectifs d’aménagement du territoire et de développement durable doit être écarté.
9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale délivré par le maire de Bénéjacq le 30 mai 2023 à la société Sunay.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit à la demande présentée sur ce fondement par la société Chamvyle, partie perdante à la présente instance. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Chamvyle le versement de la somme de 1 200 euros à la société Sunay et de la somme de 1 200 euros à la commune de Bénéjacq sur le fondement des mêmes dispositions.

DECIDE :

1. La requête de la société Chamvyle est rejetée.
2. La société Chamvyle versera une somme de 1 200 euros chacune, à la société Sunay et à la commune de Bénéjacq, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
3. Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
4. Le présent arrêt sera notifié à la société Chamvyle, à la société Sunay, à la commune de Bénéjacq et à la commission nationale d’aménagement commercial.

Délibéré après l’audience du 12 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

• Mme Balzamo, présidente,
• Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure,
• M. Ellie, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026.

La présidente-assesseure,

B. MOLINA-ANDREO

La présidente rapporteure,

E. BALZAMO

La greffière,

S. LARRUE

La République mande et ordonne au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.