La demande de suspension d’une délibération d’un conseil d’administration, relative à l’instauration d’un congé menstruel, soulève des questions de compétence et de légalité au regard des dispositions du code général des collectivités territoriales. La décision de la juge des référés, confirmant la suspension de cette délibération, illustre l’application des critères établis par le code de justice administrative.
Dernière mise à jour : 5 février 2026
L’essentiel
- Suspension d’une délibération contestée sur un congé menstruel.
- Article L. 554-1 du code de justice administrative applicable.
- Doute sérieux sur la légalité de la délibération soulevé.
- Analyse approfondie des textes juridiques est essentielle.
- Vérification rigoureuse des actes des collectivités territoriales requise.
Contexte de l’affaire
Le 11 juillet 2025, le juge des référés a ordonné la suspension de l’exécution de la délibération contestée ainsi que de la décision implicite du président du CIAS. En réponse, le CIAS, représenté par son président et un avocat, a déposé une requête le 29 juillet 2025 pour annuler cette ordonnance, rejeter la demande du préfet et obtenir une indemnité de 2 000 euros à la charge de l’État.
Le CIAS a soutenu que l’ordonnance était entachée d’incompétence, arguant que la demande de suspension ne pouvait être jugée par un magistrat désigné comme juge des référés. Il a également affirmé que la juge avait statué au-delà de ce qui était demandé, en suspendant l’ensemble de la délibération alors que la demande du préfet ne portait que sur le congé menstruel. De plus, le CIAS a contesté le doute sérieux sur la légalité de l’acte, affirmant que la mesure était conforme aux dispositions du code général de la fonction publique et aux obligations de l’employeur en matière de santé au travail.
Le préfet a, pour sa part, conclu au rejet de la requête, soutenant que les arguments du CIAS n’étaient pas fondés. Les parties ont été entendues lors d’une audience publique le 15 janvier 2026, et la clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de celle-ci.
Question juridique
Règle de droit & textes applicables
- Existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la délibération contestée.
- Compétence du conseil d’administration à édicter des mesures relatives aux congés menstruels.
- Prise en compte de l’ensemble des dispositions de la délibération, et non d’un seul aspect.
- Respect des exigences de l’article L. 554-1 du code de justice administrative.
- Analyse approfondie des textes applicables, notamment en matière de droits des agents.
- Considération des obligations légales de l’employeur en matière de santé et d’égalité professionnelle.
Réflexe juridique
Il convient de noter que la demande de suspension ne doit pas nécessairement se limiter à un seul aspect de la délibération, même si le préfet a ciblé une mesure spécifique. La décision de la juge des référés a été jugée conforme aux exigences de l’article L. 554-1, car elle a pris en compte l’ensemble des dispositions de la délibération. Les arguments relatifs à la méconnaissance des dispositions de l’article L.O. 1113-1 du code général des collectivités territoriales n’ont pas été retenus, ce qui souligne l’importance d’une analyse approfondie des textes applicables. En conclusion, la solution de la juridiction rappelle que la légalité des actes des collectivités territoriales doit être rigoureusement vérifiée, notamment en ce qui concerne les mesures touchant aux droits des agents.
Preuves retenues (ce qui a fait pencher la décision)
- Délibération du 4 février 2025 du conseil d’administration du CIAS de la CARENE instaurant un congé menstruel.
- Demande de retrait de la délibération formulée par le préfet de la Loire-Atlantique le 4 mars 2025.
- Ordonnance n° 2510456 du 11 juillet 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Nantes.
- Arguments juridiques relatifs à l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales et à l’article L. 554-1 du code de justice administrative.
- Observations des parties lors de l’audience publique du 15 janvier 2026.
Conséquences pratiques
Cette affaire a des conséquences significatives pour les parties concernées, notamment en ce qui concerne la légalité de la délibération contestée et les droits des agents. La suspension de la délibération pourrait entraîner des répercussions sur les droits des femmes au sein de l’organisation, tandis que le représentant de l’État pourrait renforcer son autorité sur les actes des collectivités territoriales.
- Suspension temporaire du congé menstruel, impactant les droits des femmes au travail.
- Renforcement de la compétence du représentant de l’État dans le contrôle des actes des collectivités.
- Possibilité de révisions ou d’ajustements des politiques internes du CIAS en matière de congés.
- Augmentation des tensions entre le CIAS et le préfet, pouvant affecter la collaboration future.
- Éventuelle réévaluation des mesures de santé et de bien-être au travail au sein du CIAS.
Checklist (à faire / à éviter)
À faire
- Vérifier la légalité de la délibération contestée.
- Analyser les dispositions de l’article L. 554-1 du code de justice administrative.
- Considérer l’ensemble des mesures de la délibération, pas seulement un aspect.
- Préparer des arguments juridiques solides pour l’audience.
- Respecter les délais de contestation et de demande de suspension.
À éviter
- Se concentrer uniquement sur un aspect de la délibération.
- Négliger l’analyse des textes applicables.
- Omettre de prendre en compte les droits des agents.
- Ignorer les obligations légales de l’employeur en matière de santé.
- Retarder la soumission de la demande de retrait de la délibération.
FAQ / Q-R juridiques
Quelle est la règle de droit applicable concernant la demande de suspension d’une délibération par le représentant de l’État ?
La demande de suspension d’une délibération par le représentant de l’État est régie par l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, qui stipule que « Le représentant de l’État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. » Cet article permet également d’assortir le recours d’une demande de suspension, qui sera acceptée si « l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. »
Quels sont les critères de recevabilité d’une demande de suspension selon le code de justice administrative ?
Les critères de recevabilité d’une demande de suspension sont établis par l’article L. 554-1 du code de justice administrative, qui exige qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de l’acte attaqué. La demande doit être fondée sur des moyens qui, en l’état de l’instruction, peuvent créer ce doute. La juridiction doit examiner si les moyens invoqués par le demandeur sont suffisamment étayés pour justifier la suspension.
Quelle est la portée de l’office du juge des référés dans le cadre d’une demande de suspension ?
L’office du juge des référés est limité à l’examen de la légalité de l’acte attaqué et à la vérification de l’existence d’un doute sérieux sur cette légalité. Le juge ne doit pas se prononcer sur le fond du litige, mais uniquement sur la question de savoir si la suspension est justifiée au regard des moyens présentés. En l’espèce, la juge des référés a statué sur l’ensemble de la délibération contestée, ce qui a été critiqué comme un excès de pouvoir.
Quels sont les éléments déterminants retenus par la juridiction pour justifier la suspension de la délibération ?
La juridiction a retenu que la délibération du conseil d’administration du CIAS comportait des mesures distinctes, et que la demande de suspension ne portait que sur l’autorisation spéciale d’absence. La juge des référés a estimé que la condition de doute sérieux sur la légalité de l’acte n’était pas remplie, car le motif de l’autorisation spéciale d’absence relevait de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, qui traite des événements familiaux. La décision de suspension a donc été fondée sur l’analyse de la légalité de la mesure contestée et sur la compétence du conseil d’administration à édicter des conditions d’application.
Afficher la version officielle et intégrale de cette décision de justice – A conserver pour votre dossier
mardi
27 janvier 2026
RapporteurM. Olivier GASPON
Avocat(s)CABINET COUDRAY URBANLAW
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, sur le fondement de l’article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la délibération du 4 février 2025 par laquelle le conseil d’administration du centre intercommunal d’action sociale (CIAS) de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’Estuaire (CARENE) a décidé l’instauration à titre expérimental, pour une durée d’un an à compter du 1er janvier 2025, notamment d’un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d’absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant de règles incapacitantes, ensemble de la décision implicite de rejet de la demande, reçue le 4 mars 2025, faite au président de saisir le conseil d’administration en vue du retrait de cette délibération.
Par une ordonnance n° 2510456 du 11 juillet 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l’exécution de la délibération du conseil d’administration du CIAS de la CARENE du 4 février 2025 et de la décision implicite de son président rejetant la demande du préfet de la Loire-Atlantique du 4 mars 2025.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 29 juillet 2025, le CIAS de la CARENE, représenté par son président en exercice et par Me Guillon-Coudray, demande à la cour :
- d’annuler cette ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Nantes du 11 juillet 2025 ;
- de rejeter la demande du préfet de la Loire-Atlantique ;
- de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’ordonnance attaquée est entachée d’un vice d’incompétence, dès lors que la demande de suspension présentée sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales et de l’article L. 554-1 du code de justice administrative ne pouvait être jugée par un magistrat désigné comme juge des référés par le président du tribunal administratif en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative ;
- en ordonnant la suspension de l’exécution de l’ensemble de la délibération contestée, laquelle comportait plusieurs mesures distinctes d’aménagement du poste de travail, des horaires de travail et du télétravail, ainsi que d’attribution de jours d’autorisation spéciale d’absence, alors que la demande du préfet portait sur cette seule dernière mesure, la juge des référés a statué ultra petita ;
- la condition prévue par l’article L. 554-1 du code de justice administrative tenant au doute sérieux sur la légalité de l’acte attaqué n’est pas remplie ; contrairement à ce qu’a estimé la juge des référés du tribunal, le motif de l’autorisation spéciale d’absence instaurée par la délibération litigieuse en cas de règles menstruelles douloureuses entre dans le champ de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, dès lors qu’il relève de la parentalité et des événements familiaux au sens de ces dispositions ; en outre, l’adoption de la mesure contestée ne peut être soumise à son instauration préalable par voie de circulaire ou d’instruction ministérielle et le conseil d’administration du CIAS était compétent, en vertu des pouvoirs dont dispose le chef de service, pour édicter les conditions d’application, non fixées par voie réglementaire, de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique ; au demeurant, l’octroi d’autorisations spéciales d’absence n’est limité, ni par les textes ni en pratique aux seuls cas prévus par les articles L. 622-1 et suivants du code général de la fonction publique ; par ailleurs, l’instauration de l’autorisation spéciale d’absence litigieuse répond à l’obligation légale imposée à l’employeur de protéger la santé des salariés par les dispositions de l’article L. 4121-1 du code du travail et de l’article 2-1 du décret du 10 juin 1985, à l’obligation résultant du droit interne et du droit de l’union européenne de prendre des mesures de nature à assurer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, ainsi qu’aux objectifs du plan d’action de l’Etat 2023 – 2027 ; le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L.O. 1113-1 du code général des collectivités territoriales est quant à lui inopérant.
Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2025, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Un mémoire produit par le préfet de la Loire-Atlantique, enregistré le 9 janvier 2026, n’a pas été communiqué.
Un mémoire produit pour le CIAS de la CARENE, enregistré le 12 janvier 2026, n’a pas été communiqué.
Vu la décision du président de la cour administrative d’appel de Nantes du 3 novembre 2025 désignant M. Gaspon, président de chambre, en application de l’article L. 555-1 du code de justice administrative, pour statuer en appel sur les décisions des juges des référés.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 15 janvier 2026 :
- le rapport de M. Gaspon, juges des référés,
- les observations de Me Hauuy, substituant Me Guillon-Coudray, représentant le CIAS de la CARENE et de Mme A…, représentante du préfet de la Loire-Atlantique, qui s’en remettent à la sagesse du juge d’appel sur le prononcé d’un non-lieu à statuer.
La clôture de l’instruction est intervenue à l’issue de l’audience, en application de l’article R. 522-8 du code de justice administrative.
Une note en délibéré, présentée pour le CIAS de la CARENE, a été enregistrée le 16 janvier 2026.
Considérant ce qui suit :
- Aux termes de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoient l’article L. 554-1 du code de justice administrative et l’article L. 5211-3 du code général des collectivités territoriales : » Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (…). / Le représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué (…). «
- Par une délibération du 4 février 2025, le conseil d’administration du centre intercommunal d’action sociale (CIAS) de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’Estuaire (CARENE) a décidé l’instauration à titre expérimental, pour une durée d’un an à compter du 1er janvier 2025, notamment d’un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d’absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant de règles incapacitantes. Par un courrier reçu le 4 mars 2025, le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au président du CIAS de la CARENE de réunir le conseil d’administration aux fins de retrait de cette délibération. Par une ordonnance n° 2510456 du 1CAA de NANTES.
🇫🇷 Point juridique LegalPlanet.pro rédigé à partir de cette décision de justice CAA de NANTES, Juge des référés, 27/01/2026, 25NT02062, Inédit au recueil Lebon — Thématiques associées : Collectivités territoriales — Congé menstruel — Paternité des données brutes : Ministère de la justice — Licence Open Data — Date de dernière mise à jour des données réutilisées 5 février 2026.