Refus de permis de construire : analyse des motifs et erreurs de droit en urbanisme

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Flexol Brusle a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 16 mai 2024 par lequel la préfète des Landes a opposé un refus à sa demande de permis de construire déposée en vue de la construction d’une centrale photovoltaïque au sol, sur deux ilots situés au lieu-dit Le Brusle, sur le territoire de la commune de Magescq.

Par un jugement n° 2401768 du 19 mars 2025, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 mai et 5 novembre 2025, la société Flexol Brusle, représentée par Me Gelas, demande à la cour :

1. d’annuler le jugement du 19 mars 2025 du tribunal administratif de Pau rejetant sa demande d’annulation de l’arrêté du 16 mai 2024 par lequel la préfète des Landes a opposé un refus à sa demande de permis de construire déposée en vue de la construction d’une centrale photovoltaïque au sol, sur deux ilots situés au lieu-dit Le Brusle, sur le territoire de la commune de Magescq ;
2. d’enjoindre au préfet des Landes de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, subsidiairement, de reprendre l’instruction de sa demande de permis de construire ;
3. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• la requête est recevable ;
• le jugement attaqué est insuffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 9 du code de justice administrative ;
• l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;
• l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit, dès lors que le plan local d’urbanisme intercommunal n’impose pas qu’un tel projet soit implanté en zone N mais autorise les équipements d’intérêt collectif en zone N ;
• l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la compatibilité du projet avec les dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal ; le projet prévoit une activité pastorale significative ;
• l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concerne l’application des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;
• le préfet ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire dès lors que la décision refusant le défrichement du terrain d’assiette en date du 11 mai 2024 est contestée et illégale.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2025, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que le moyen tiré de l’irrégularité du jugement n’est pas fondé et s’en rapporte au mémoire en défense présenté devant le tribunal administratif.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code forestier ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Bureau,
• les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public,
• et les observations de Me Kerjean-Gauduche, représentant la société Flexol Brusle.

Considérant ce qui suit :

1. La société Flexol Brusle a déposé le 12 décembre 2023 une demande de permis de construire en vue de l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol, comprenant 18 876 panneaux photovoltaïques installés sur des tables, une clôture type grillage à mouton / « forestière », des portails d’accès, un poste de livraison, trois postes de transformation, un local de stockage et deux citernes incendie de 120 m3 chacune sur deux ilots fonciers situés au lieu-dit Le Brusle, sur le territoire de la commune de Magescq. Par un arrêté du 16 mai 2024, la préfète des Landes a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La société Flexol Brusle relève appel du jugement du 19 mars 2025 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d’annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative :  » Les jugements sont motivés « .

3. Il ressort du point 7 du jugement attaqué que le tribunal administratif de Pau, après avoir décrit l’activité de sylviculture existant sur le terrain d’implantation du projet, a énoncé précisément les motifs pour lesquels il a écarté le moyen tiré de l’absence d’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité pastorale, en s’appuyant sur la circonstance que la société requérante ne démontrait pas que le projet permettrait le maintien d’une activité sylvicole significative sur le terrain eu égard à son emprise, la nature des sols et les usages locaux. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d’irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme :  » Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 « .

5. L’arrêté de refus de permis de construire en litige vise le code de l’urbanisme, le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud (MACS) approuvé le 27 février 2020 et les avis émis par l’architecte des bâtiments de France, la mission régionale d’autorité environnementale, la communauté de communes Maremme Adour Côte-Sud et la commune de Magesq. Il indique que le terrain d’assiette du projet est situé en zone N du PLUi dans laquelle les usages et affectations des sols, constructions et activités sont limités, et que le projet n’est pas compatible avec ce document. Cet arrêté mentionne également la teneur des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et indique que le terrain se situe dans un secteur exposé au risque d’incendie de forêt et constitue un facteur de risque par création d’un « sur-aléa induit » dans le massif forestier et un facteur de dispersion des moyens de lutte contre les incendies. Cet arrêté comporte ainsi les motifs de fait et de droit qui le fondent. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l’arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme :  » Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique. (…) « . Aux termes de l’article L. 151-11 du même code :  » I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…). « . Par ailleurs, il ressort du règlement du PLUi de la communauté de communes MACS qu’en zone N sont autorisées les « constructions, aménagements et installations nécessaires à des équipements d’intérêt collectif dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. »

7. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones notamment naturelles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

8. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le projet en cause a pour objet la construction d’une centrale photovoltaïque au sol d’une puissance de 10 méga watt-crêtes, comprenant 18 876 panneaux photovoltaïques implantés sur deux ilots fonciers et nécessitant un défrichement d’environ 19 hectares. Le terrain d’assiette du projet, situé en zone N, d’une surface de 32 hectares, est constitué de terres agricoles, plantées de jeunes pins ainsi que de pins développés d’environ 15 ans, qui sont effectivement exploitées dans le cadre d’une activité de sylviculture.

9. D’autre part, la société Flexol Brusle fait valoir qu’elle envisage de développer parallèlement à l’installation de la centrale photovoltaïque une activité pastorale d’éco-pâturage qui sera significative. Toutefois, il ressort de ses écritures que cette activité de substitution concernera un cheptel réduit de 3 à 10 ovins par hectare qui ne sera présent sur le site d’implantation que par intermittence, de mai à septembre. Par ailleurs, si la société Flexol Brusle fait valoir qu’une éleveuse et une association d’éco-pâturage ont manifesté leur intérêt pour le projet et qu’une convention est en cours de discussion, elle ne l’établit pas, alors qu’au demeurant le dossier de demande ne mentionne pas l’existence de cette activité et que l’étude d’impact du projet sur l’environnement de novembre 2023 précise que le débroussaillage de la végétation sera régulier et réalisé par l’intermédiaire d’un élagage et l’élimination des végétaux coupés. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les caractéristiques techniques de l’installation projetée, notamment le faible espacement des panneaux photovoltaïques et un « point bas » des panneaux fixé à un mètre du sol, permettent l’exercice d’une telle activité. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une activité pastorale serait représentative des types et modes de culture pratiqués dans le secteur. Les circonstances que les auteurs du PLUi aient classé la parcelle en zone N et non en zone A et que l’activité pastorale porterait moins atteinte à la végétation existante que la sylviculture sont sans incidence. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la préfète a considéré que le projet n’était pas compatible avec la zone N du PLUi.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 341-7 du code forestier :  » Lorsque la réalisation d’une opération ou de travaux soumis à une autorisation administrative, à l’exception de celles prévues au chapitre unique du titre VIII du livre Ier et au chapitre V du titre V du livre V du code de l’environnement, nécessite également l’obtention d’une autorisation de défrichement, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance de cette autorisation administrative. « , et aux termes de l’article L. 425-6 du code de l’urbanisme, qui renvoie à l’article précité L. 341-7 du code forestier :  » Conformément à l’article L. 341-7 du nouveau code forestier, lorsque le projet porte sur une opération ou des travaux soumis à l’autorisation de défrichement prévue aux articles L. 341-1 et L. 341-3 du même code, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance du permis. « .

11. Il ressort des pièces du dossier qu’à la date de l’arrêté attaqué, la société Flexol Brusle n’avait pas obtenu préalablement l’autorisation de défrichement requise, comme l’exige l’article L. 425-6 du code de l’urbanisme. La circonstance que par un jugement n° 2401759 du 19 mars 2025, le tribunal de Pau a annulé la décision implicite de rejet opposée par la préfète des Landes à la demande d’autorisation de défrichement déposée par la société Melvan pour ce projet est sans incidence. La préfète des Landes était ainsi tenue de refuser de délivrer le permis de construire sollicité.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Flexol Brusle n’est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande d’annulation de l’arrêté du 16 mai 2024.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête de la société Flexol Brusle, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par la société Flexol Brusle doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Flexol Brusle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Flexol Brusle est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Flexol Brusle, au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Magescq.

Copie en sera adressée au préfet des Landes.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Balzamo, présidente,
• Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure,
• M. Bureau, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2026.

Le rapporteur,

V. BUREAU

La présidente,

E. BALZAMO

La greffière,

S. LARRUE

La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.