Tarification de l’infrastructure ferroviaire 2024-2026 : sécuriser les péages

1. Présentation générale de la décision de l’Autorité de régulation des transports

1. La décision n° 2026-002 du 15 janvier 2026 de l’Autorité de régulation des transports (ci-après « l’Autorité ») règle le différend opposant la région Nouvelle-Aquitaine à SNCF Réseau au sujet de la tarification fixée dans le document de référence du réseau (DRR) pour les horaires de service 2024 à 2026 (DRR 2024-2026). La région contestait la trajectoire des redevances d’infrastructure, la structure des péages ferroviaires et l’absence d’indexation fine sur les coûts de SNCF Réseau. L’Autorité déclare la saisine recevable mais juge les demandes mal fondées et les rejette, en s’appuyant notamment sur les articles L. 2111-25, L. 2133-5 et L. 1263-2 du code des transports, la directive 2012/34/UE, le règlement (UE) 2015/909, ainsi que sur la jurisprudence du Conseil d’État (décision du 2 octobre 2025, n° 498841) et de la Cour de cassation (arrêt du 16 octobre 2024, pourvoi n° T 22-23.219).

2. Le cœur du litige porte sur la nouvelle structure tarifaire binomiale introduite par le DRR 2024-2026 pour les services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs, combinant une part variable assise sur le coût directement imputable et une part fixe constituée notamment de la redevance de marché (RM) et de la redevance d’accès (RA). La région Nouvelle-Aquitaine invoque une insoutenabilité croissante des péages ferroviaires, un risque de dépassement du coût complet et des effets dissuasifs sur le développement de l’offre TER. L’Autorité, au contraire, considère que la tarification respecte les principes de soutenabilité, d’utilisation optimale du réseau ferré national et de non-discrimination, et qu’elle s’inscrit dans une dynamique de rattrapage de la couverture du coût complet de gestion de l’infrastructure.

2. Les demandes de la région Nouvelle-Aquitaine et la position de SNCF Réseau

3. La région Nouvelle-Aquitaine, en sa qualité d’autorité organisatrice des transports (AOT) pour les services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional (article L. 2121-3 du code des transports), a saisi l’Autorité le 28 février 2025 sur le fondement de l’article L. 1263-2 du code des transports. Elle demande d’enjoindre à SNCF Réseau de : (i) modifier le DRR pour l’horaire de service 2024 afin de rendre financièrement soutenable la trajectoire des redevances d’infrastructure ; (ii) adopter un nouveau modèle de calcul des péages ferroviaires fondé sur une nouvelle répartition entre l’État et les AOT, ces dernières ne supportant que le coût directement imputable ; (iii) revenir à une tarification linéaire de la redevance de marché en fonction des trafics effectifs exprimés en sillons-kilomètres, au lieu d’une tarification forfaitaire ; (iv) garantir que le montant total des redevances n’excède pas le coût complet de l’infrastructure ferroviaire ; (v) mettre en place, pour le cycle tarifaire 2024-2026, un index reflétant l’évolution des coûts/charges de SNCF Réseau en fonction de l’évolution générale des prix et des indicateurs macroéconomiques pertinents.

4. Dans ses écritures, la région insiste sur l’augmentation importante de la tarification des redevances d’utilisation du réseau pour les prestations minimales en secteur conventionné, qu’elle juge de nature à entraver le développement de l’offre TER et à menacer le maintien de l’offre ferroviaire actuelle. Elle souligne que sa capacité à augmenter les subventions ou les prix des titres de transport est « extrêmement limitée », ce qui la conduirait à envisager une baisse de son offre de transport. Elle critique également la méthode d’allocation des coûts de la redevance de marché et la répartition entre coûts fixes et coûts variables, estimant que le financement du réseau par les péages relève d’un choix « purement politique » de l’État.

5. SNCF Réseau, gestionnaire du réseau ferré national (article L. 2111-9 du code des transports), défend la conformité de la tarification du DRR 2024-2026 aux principes tarifaires applicables. Il soutient que le coût complet du réseau ferré national n’est ni « surestimé » ni « dépassé », que la région ne démontre pas avoir réduit son offre de service en réaction aux nouveaux tarifs, et que les critères de soutenabilité appliqués ont été confirmés par le Conseil d’État dans sa décision du 2 octobre 2025. Il rappelle que les textes ne fixent pas de clé de répartition prédéterminée entre redevance de marché et redevance d’accès, laissant au gestionnaire une marge d’appréciation dans la construction de son système de tarification.

3. Cadre juridique de la tarification de l’infrastructure ferroviaire

6. Le cadre juridique applicable à la tarification de l’infrastructure du réseau ferré national repose sur un ensemble de normes européennes et nationales. L’article L. 2122-9 du code des transports garantit aux entreprises ferroviaires et aux candidats un droit d’accès au réseau dans des conditions « équitables, transparentes et non discriminatoires ». Les prestations minimales fournies par le gestionnaire d’infrastructure sont définies à l’article 3 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003, qui transpose l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2012/34/UE.

7. L’article L. 2122-4-2 du code des transports, transposant l’article 31 de la directive 2012/34/UE, prévoit que la fourniture de ces prestations donne lieu à la perception de redevances d’infrastructure. Le niveau des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire est encadré par l’article L. 2111-25, qui impose de tenir compte du coût de l’infrastructure, de la situation du marché des transports, des caractéristiques de l’offre et de la demande, des impératifs d’utilisation optimale du réseau ferré national, de l’harmonisation de la concurrence intermodale, des engagements de desserte par trains à grande vitesse, de l’aménagement du territoire, ainsi que de la soutenabilité des redevances et de la valeur économique de l’utilisation du réseau pour l’attributaire de capacité.

8. Le décret du 7 mars 2003, pris pour l’application de la directive 2012/34/UE, précise la logique de tarification autour du coût directement imputable et des majorations tarifaires. L’article 30 de ce décret, transposant l’article 31 de la directive, impose que les redevances d’utilisation de l’infrastructure pour les prestations minimales soient égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire. Le règlement d’exécution (UE) 2015/909 vient encadrer la méthode de calcul de ce coût, en rappelant, au considérant 12, que des redevances basées sur les coûts marginaux garantissent une utilisation optimale des capacités de l’infrastructure.

9. Le coût directement imputable correspond, selon le considérant 8 du règlement (UE) 2015/909, aux coûts qui « résultent directement de l’exploitation du service ferroviaire » et qui n’existeraient pas sans circulation. Certains éléments, comme les appareils de voie, subissent une usure liée au trafic et doivent être partiellement soumis à une redevance fondée sur les coûts directs, tandis que d’autres, comme certains signaux au sol ou postes d’aiguillage, ne varient pas avec le trafic et ne doivent pas être intégrés dans cette composante. L’article 5 du règlement impose un calcul des coûts directs unitaires moyens à l’échelle du réseau, en les rapportant aux véhicules-km, trains-km ou tonnes brutes-km.

10. En droit interne, l’article 4 du décret n° 97-446 du 5 mai 1997 précise que les redevances assises sur le coût directement imputable comprennent la redevance de circulation (RC), la redevance de circulation électrique (RCE) et la redevance pour le transport et la distribution de l’énergie de traction – composante A (RCTE-A). Ces redevances couvrent respectivement les coûts d’entretien, d’exploitation et de renouvellement du réseau liés aux circulations, y compris les installations électriques et la compensation des pertes des systèmes électriques.

4. Majorations tarifaires, coût complet et soutenabilité

11. Au-delà du coût directement imputable, l’article 31 du décret du 7 mars 2003, transposant l’article 32 de la directive 2012/34/UE, autorise le gestionnaire d’infrastructure à percevoir des majorations des redevances d’infrastructure « afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par lui et si le marché s’y prête ». Ces majorations doivent être calculées sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale des segments de marché ferroviaire et en respectant les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires.

12. Le gestionnaire doit définir au minimum trois segments de marché : services de fret, services de transport de passagers dans le cadre d’un contrat de service public et autres services de transport de passagers. Il peut affiner cette segmentation selon les marchandises ou les catégories de passagers. La perception de majorations ne doit pas exclure l’utilisation de l’infrastructure par des segments capables d’acquitter au moins le coût directement imputable plus, le cas échéant, un taux de rentabilité si le marché le permet.

13. Pour les services conventionnés, le troisième alinéa de l’article L. 2111-25 du code des transports introduit une analyse spécifique de la soutenabilité des majorations tarifaires. Deux conditions cumulatives sont posées : (i) le montant total des redevances à la charge de ces services ne doit pas excéder la part de coût complet de gestion du réseau qui leur est imputable ; (ii) l’équilibre économique des entreprises ferroviaires doit être respecté, en tenant compte des compensations de service public dont elles bénéficient. Ces critères sont au cœur de l’appréciation de l’Autorité et du Conseil d’État dans le cadre du cycle tarifaire 2024-2026.

14. Conformément au décret du 5 mai 1997, les majorations tarifaires concourant à la couverture des coûts de gestion de l’infrastructure au-delà du coût directement imputable comprennent la redevance de marché (RM) pour les services librement organisés et pour les services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs, ainsi que la redevance d’accès (RA) applicable aux services conventionnés. La RM est due par toute entreprise ferroviaire ou tout candidat attributaire d’un sillon, tandis que la RA est payée par l’État et par Île-de-France Mobilités pour les services dont elle est AOT. La combinaison de ces redevances permet de répartir la charge des coûts fixes entre l’État et les AOT, sans que la loi n’impose une clé de répartition déterminée.

5. Le document de référence du réseau (DRR) et le cycle tarifaire 2024-2026

15. Chaque année, SNCF Réseau arrête et publie un document de référence du réseau (DRR) valable pour un horaire de service (HDS). Ce document décrit la consistance et les caractéristiques de l’infrastructure, les conditions d’accès, les procédures de répartition des capacités et les principes de tarification ainsi que les tarifs des redevances. Les tarifs sont fixés de manière pluriannuelle sur une période de trois ans, conformément à l’article L. 2111-25. Le DRR doit être rendu public au plus tard un an avant l’entrée en vigueur de l’HDS concerné, après consultation du ministre chargé des transports, des candidats et des organisations représentatives des usagers.

16. Pour le cycle 2024-2026, SNCF Réseau a publié, le 12 septembre 2024, la version n° 12 du DRR – Horaire de service 2024, qui fixe les redevances d’utilisation de l’infrastructure pour les HDS 2024, 2025 et 2026. Le chapitre 5.2 expose les principes de tarification, le chapitre 5.3 détaille les redevances relatives aux prestations minimales et leurs modalités d’évolution, tandis que les annexes 5.1.1 et 5.2 précisent respectivement les principes de tarification des prestations minimales et le barème des prestations minimales. Une consultation publique sur ces dispositions tarifaires a été organisée du 8 avril au 8 juin 2024.

17. Le DRR 2024-2026 introduit une nouvelle structure tarifaire pour les services conventionnés, fondée sur une tarification binomiale. Cette structure combine : (i) une part variable, constituée des redevances assises sur le coût directement imputable (RC, RCE, RCTE-A), qui évoluent de manière linéaire avec le trafic ; (ii) une part fixe, constituée notamment de la redevance de marché forfaitaire pour les services conventionnés et de la redevance d’accès, destinée à couvrir une partie des coûts fixes liés à la capacité d’infrastructure mise à disposition. Cette architecture tarifaire vise à concilier signal-prix marginal pour les circulations supplémentaires et recouvrement du coût complet sur la durée du cycle tarifaire.

18. L’Autorité a rendu, le 5 septembre 2024, un avis conforme favorable sur la fixation des redevances pour les HDS 2024, 2025 et 2026, sous réserve de la prise en compte de certains paramètres dans le calcul de la redevance de marché. En vertu de l’article L. 2133-5 du code des transports et de l’article 10 du décret du 5 mai 1997, le caractère exécutoire des redevances est subordonné à cet avis conforme. L’Autorité a notamment veillé à la soutenabilité de l’évolution de la tarification pour le marché du transport ferroviaire et à la position concurrentielle du transport ferroviaire sur le marché des transports.

6. Recevabilité de la saisine et caractérisation du différend

19. L’article L. 1263-2 du code des transports permet à tout candidat, tout gestionnaire d’infrastructure ou tout exploitant d’installation de service de saisir l’Autorité d’un différend lié notamment à l’accès au réseau ferroviaire, au contenu du document de référence du réseau ou à la mise en œuvre des redevances d’infrastructure. La Cour de cassation, dans son arrêt du 16 octobre 2024, a confirmé la compétence de l’Autorité pour connaître des différends relatifs à la tarification de l’accès au réseau et aux installations de service, ainsi qu’à la mise en œuvre de cette tarification.

20. La région Nouvelle-Aquitaine, en tant qu’autorité organisatrice de transport ferroviaire, est un candidat au sens de l’article L. 2122-11 du code des transports, qui inclut toute personne ayant des raisons commerciales ou de service public d’acquérir des capacités d’infrastructure. Elle fait donc partie des personnes habilitées à saisir l’Autorité. Le différend est caractérisé par l’avis très défavorable rendu par la région lors de la consultation publique sur la version n° 10 du DRR 2024-2026, confirmé par une délibération du Conseil régional du 8 juillet 2024, et par la publication, le 12 septembre 2024, d’une version n° 12 du DRR reprenant les principes de tarification contestés.

21. La région invoque un préjudice lié à l’accès au réseau ferroviaire et à la mise en œuvre des redevances d’infrastructure à acquitter pour l’utilisation du réseau, en particulier au regard du niveau et de l’évolution des péages ferroviaires pour les HDS 2024 à 2026. Même si ses demandes portent davantage sur le contenu du DRR que sur sa stricte exécution, elles entrent dans le champ de l’article L. 1263-2. L’Autorité conclut que la région remplit les conditions relatives à la qualité pour agir, à l’existence d’un différend et à l’invocation d’un préjudice, et déclare la saisine recevable.

7. Analyse de la soutenabilité de la trajectoire tarifaire 2024-2026

22. Sur la demande de modification du DRR pour rendre financièrement soutenable la trajectoire des redevances, la région invoque une méconnaissance du principe de soutenabilité prévu par l’article 32 de la directive 2012/34/UE et par l’article L. 2111-25 du code des transports. Elle évoque un « risque important de dépassement du coût complet sur le cycle 2024-2026 » et estime que les majorations tarifaires ne permettent pas d’atteindre une utilisation optimale de l’infrastructure ferroviaire. Elle met en avant le caractère « dissuasif » du modèle de péages pour les AOT, susceptible d’entraver le développement de l’offre TER et de menacer le maintien de l’offre actuelle.

23. L’Autorité rappelle la définition de la soutenabilité retenue par le Conseil d’État dans sa décision du 2 octobre 2025, relative au recours en excès de pouvoir contre les dispositions tarifaires du DRR 2024-2026. Pour les services conventionnés, la soutenabilité s’apprécie en tenant compte de la contribution financière des autorités organisatrices et consiste à vérifier : (i) que le montant total des redevances à la charge de ces services n’excède pas la part du coût complet de gestion du réseau qui leur est imputable ; (ii) que les tarifs projetés ne remettent pas en cause l’équilibre économique des contrats de service public, ni ne conduisent les AOT à prendre des mesures susceptibles d’affecter sensiblement l’utilisation de l’infrastructure.

24. L’Autorité constate que les évolutions tarifaires introduites par SNCF Réseau dans le DRR 2024-2026 sont conformes aux recommandations formulées dans son avis n° 2020-016 du 6 février 2020 sur le cycle 2021-2023. Elles incluent notamment : (i) un remaniement profond de la structure des majorations avec l’introduction d’une redevance de marché forfaitaire pour les services conventionnés ; (ii) une mise à jour de l’estimation du coût directement imputable pour le cycle 2024-2026. Ces évolutions s’inscrivent dans une logique de rattrapage de la couverture du coût complet par le produit des redevances, sans pour autant dépasser la part de coût complet imputable aux services conventionnés.

25. La structure tarifaire binomiale applicable aux services conventionnés, combinant une part fixe (majorations forfaitaires reflétant la capacité d’infrastructure mise à disposition) et une part variable (redevances linéaires reflétant les coûts directement imputables), est jugée par l’Autorité conforme à l’objectif d’« utilisation effective et optimale » du réseau fixé par la directive 2012/34/UE. Elle garantit que : (i) aucune circulation capable de s’acquitter du coût directement imputable n’est exclue, puisque, une fois le forfait acquitté, chaque circulation ne supporte que son coût marginal ; (ii) les AOT sont incitées à maximiser les circulations sur le périmètre d’infrastructure mis à leur disposition, ce qui limite le risque de réduction sensible de l’utilisation de l’infrastructure.

26. L’Autorité souligne enfin que le Conseil d’État a jugé que les AOT requérantes, dont la région Nouvelle-Aquitaine, n’étaient « pas fondées à soutenir » que les dispositions tarifaires contestées méconnaissaient l’exigence de soutenabilité, et qu’elles n’établissaient pas que les majorations atteignaient un niveau de nature à les conduire à prendre des mesures susceptibles d’affecter sensiblement l’utilisation de l’infrastructure. Sur cette base, l’Autorité rejette la demande de modification du DRR visant à rendre la trajectoire financière plus soutenable.

8. Répartition des coûts entre État et autorités organisatrices et limites de compétence de l’Autorité

27. La région Nouvelle-Aquitaine demande l’adoption d’un nouveau modèle de calcul des péages ferroviaires, fondé sur une nouvelle répartition de la charge entre l’État et les autorités organisatrices, dans lequel ces dernières ne supporteraient que le financement du coût directement imputable. Elle considère que le choix de financer le réseau « essentiellement par la voie de la perception des péages » sur les utilisateurs est un choix « purement politique » et que, si les majorations ne peuvent être imposées sans nuire à une utilisation optimale du réseau ferré national, il appartient à l’État de fournir d’autres sources de financement à SNCF Réseau.

28. La région suggère d’augmenter la participation de l’État pour les lignes les moins circulées, afin que les régions financent « essentiellement les coûts directement imputables en vue de l’ajout de nouvelles circulations (coûts marginaux) et non la couverture des coûts fixes et le remboursement de la dette SNCF ». Cette demande vise donc à redéfinir la clé de répartition entre redevance de marché (supportée par les AOT) et redevance d’accès (supportée par l’État et certaines AOT nationales), au-delà du simple contrôle de la soutenabilité des redevances.

29. L’Autorité rappelle qu’en tant que régulateur économique sectoriel, sa compétence consiste à vérifier la conformité des redevances aux principes tarifaires (coût directement imputable, majorations, soutenabilité, non-discrimination, efficacité) et non à arbitrer la répartition des coûts fixes entre l’État et les AOT. Dès lors que les évolutions tarifaires respectent la condition de soutenabilité, il ne lui appartient pas d’apprécier la part des coûts fixes de gestion de l’infrastructure couverte par les redevances prises en charge par l’État ou par les AOT. Cette répartition relève de décisions de politique publique extérieures à la compétence du régulateur. La demande de la région visant à imposer un nouveau modèle de calcul des péages est donc jugée mal fondée.

9. Tarification binomiale, gestion efficace du réseau et coût complet

30. La région conteste également la tarification binomiale et demande un retour à une tarification linéaire de la redevance de marché en fonction des trafics effectifs exprimés en sillons-kilomètres, au lieu d’une tarification forfaitaire. Elle soutient qu’une telle tarification linéaire inciterait davantage SNCF Réseau à une gestion efficace et transparente du réseau, en liant plus directement les recettes de redevances au niveau de trafic réellement observé.

31. L’Autorité considère au contraire que la structure tarifaire binomiale prévue dans le DRR 2024-2026 répond à l’objectif d’« utilisation effective et optimale » du réseau fixé par la directive 2012/34/UE. En distinguant une part fixe liée à la capacité mise à disposition et une part variable liée au coût directement imputable, cette structure incite les AOT à maximiser les circulations sur le périmètre d’infrastructure qu’elles ont réservé, puisque chaque circulation supplémentaire ne supporte que son coût marginal. Elle est en outre établie sur des principes efficaces, transparents et non discriminatoires, conformément aux exigences du décret du 7 mars 2003.

32. Sur la demande de garantir que le montant total des redevances n’excède pas le coût complet de l’infrastructure ferroviaire, l’Autorité relève que la tarification binomiale contribue précisément à ce contrôle. D’une part, la part variable est strictement limitée au coût directement imputable, conformément au règlement (UE) 2015/909. D’autre part, la part fixe (RM et RA) est calibrée pour ne pas dépasser la quote-part du coût complet imputable aux services conventionnés. L’Autorité indique s’être assurée, au cours de l’instruction, que pour le cycle 2024-2026, les redevances ne dépassent pas le coût complet de l’infrastructure ferroviaire, à la fois au global et pour chaque service conventionné.

33. En conséquence, l’Autorité rejette les demandes de la région visant à modifier la structure de la redevance de marché et à imposer une garantie supplémentaire sur le non-dépassement du coût complet, considérant que ces exigences sont déjà satisfaites par la conception actuelle du système de tarification et par le contrôle exercé lors de l’avis conforme.

10. Indexation des redevances sur les coûts et risques de dépassement du coût complet

34. La région sollicite enfin la mise en place, pour le cycle tarifaire 2024-2026, d’un index reflétant l’évolution des coûts/charges de SNCF Réseau en fonction de l’évolution générale des prix et des indicateurs macroéconomiques pertinents. L’objectif affiché est de mieux aligner la trajectoire des redevances sur la réalité des coûts du gestionnaire d’infrastructure, afin de limiter le risque de dépassement du coût complet ou, inversement, de sous-financement de l’infrastructure.

35. L’Autorité reconnaît que la mise en place d’un tel index est « pleinement justifiée dans son principe », dans la mesure où elle permettrait de refléter plus fidèlement l’évolution des coûts et des charges de SNCF Réseau. Toutefois, elle estime que cette mise en place ne revêt pas un caractère impératif tant que le niveau des tarifs reste « suffisamment éloigné de la couverture du coût complet de gestion de l’infrastructure » pour exclure le risque de dépassement au cours du cycle tarifaire considéré.

36. Pour le cycle 2024-2026, l’Autorité constate que le niveau des tarifs proposé par SNCF Réseau exclut tout risque de dépassement du coût complet de gestion de l’infrastructure. Dans ce contexte, elle juge qu’il n’y a pas lieu d’enjoindre à SNCF Réseau de mettre en place un tel index dès ce cycle tarifaire. La demande de la région est donc rejetée, tout en laissant ouverte la possibilité d’une évolution future du système de tarification vers une indexation plus fine, si la proximité avec le coût complet venait à augmenter.

11. Portée de la décision et enseignements pour la tarification de l’infrastructure 2024-2026

37. En définitive, l’Autorité rejette l’ensemble des demandes de la région Nouvelle-Aquitaine. Elle confirme la validité du DRR 2024-2026 en ce qui concerne la tarification de l’infrastructure du réseau ferré national, en soulignant la conformité de la structure tarifaire binomiale aux principes de tarification issus de la directive 2012/34/UE, du règlement (UE) 2015/909, du code des transports et des décrets d’application. Elle entérine également l’analyse du Conseil d’État sur la soutenabilité des redevances pour les services conventionnés.

38. La décision illustre la manière dont l’Autorité articule son pouvoir de règlement de différend (article L. 1263-2) avec son pouvoir d’avis conforme sur les redevances (article L. 2133-5). Elle montre que le contrôle du régulateur porte à la fois sur le respect du coût directement imputable, la justification des majorations, la soutenabilité pour les autorités organisatrices et la non-discrimination entre segments de marché, mais qu’il ne s’étend pas à la détermination politique de la répartition des coûts fixes entre l’État et les AOT.

39. Pour le cycle tarifaire 2024-2026, la tarification de l’infrastructure ferroviaire repose ainsi sur un compromis : d’un côté, une part variable alignée sur les coûts marginaux pour favoriser l’utilisation optimale du réseau ; de l’autre, une part fixe permettant un rattrapage progressif de la couverture du coût complet, tout en respectant les contraintes de soutenabilité pour les services conventionnés. La décision n° 2026-002 confirme ce cadre et en précise les limites, en particulier quant aux marges de manœuvre des AOT pour contester la structure des péages ferroviaires devant le régulateur.