Expropriation : la QPC qui encadre l’évaluation des terrains à bâtir

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Le Conseil constitutionnel est saisi d’une QPC relative au 2o de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation, concernant la qualification de terrain à bâtir dans les zones d’aménagement d’ensemble. Il juge que l’appréciation de la desserte par les réseaux au regard de l’ensemble de la zone est conforme à la Constitution, sous réserve que, pour les zones multi-sites, elle ne vaille que lorsque les sites partagent les mêmes réseaux.

Analyse juridique

Interprétation conforme de la qualification de « terrain à bâtir » en zone d’aménagement concerté multi-sites

1. La décision no 2026-1206 QPC du 19 juin 2026, publiée au Journal officiel de la République française du 20 juin 2026 (Texte 101 sur 152), porte sur la conformité à la Constitution de la seconde phrase du 2o de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa rédaction issue de l’ordonnance no 2014-1345 du 6 novembre 2014. Saisie par la Cour de cassation à la demande de M. Olivier de L. et autre, la question prioritaire de constitutionnalité interroge la compatibilité de cette disposition avec l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui garantit le droit de propriété et la juste et préalable indemnité en cas d’expropriation.

2. L’article L. 322-3 définit les conditions de qualification des terrains à bâtir pour l’évaluation des biens expropriés. Son 2o exige que les terrains soient effectivement desservis par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, le cas échéant, un réseau d’assainissement, ces réseaux devant être situés à proximité immédiate et de dimensions adaptées à la capacité de construction. La seconde phrase du 2o, au cœur du litige, prévoit que, pour les terrains situés dans une zone désignée par un plan d’occupation des sols, un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou une carte communale comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension des réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone.

3. Les requérants soutenaient que, telle qu’interprétée par la Cour de cassation, cette règle permettrait à l’autorité expropriante, dans une zone d’aménagement concerté multi-sites, d’écarter la qualification de terrain à bâtir pour une parcelle pourtant située dans un secteur juridiquement constructible et suffisamment desservi, au seul motif qu’un autre secteur de la zone ne serait pas desservi. Une telle approche conduirait à une évaluation insuffisante de la valeur du bien, en tenant compte de caractéristiques propres à d’autres secteurs éloignés, et compromettrait la juste indemnité exigée par l’article 17 de la Déclaration de 1789.

4. Le Conseil constitutionnel rappelle que, pour respecter l’article 17 de la Déclaration de 1789, la loi ne peut autoriser l’expropriation que pour une nécessité publique légalement constatée, sous réserve du versement préalable d’une indemnité couvrant l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain. En cas de désaccord, l’exproprié doit disposer d’une voie de recours appropriée. Dans ce cadre, les articles L. 311-5 et L. 311-6 du code de l’expropriation confient au juge de l’expropriation la fixation de l’indemnité, selon les modalités des articles L. 322-1 à L. 322-13, la qualification de terrain à bâtir jouant un rôle déterminant dans l’estimation de la valeur des biens.

5. Le Conseil souligne que l’article L. 322-3 repose sur un double critère : un critère de constructibilité, déterminé par les documents d’urbanisme, et un critère matériel de desserte par des réseaux. Pour les terrains situés dans une zone d’aménagement d’ensemble, la seconde phrase du 2o impose d’apprécier la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone. Le législateur a ainsi cherché, à des fins d’aménagement du territoire, à éviter un renchérissement injustifié du prix des terrains susceptibles de compromettre leur acquisition par les collectivités publiques, poursuivant un objectif d’intérêt général.

6. Le Conseil relève que, dans ces zones, le caractère constructible des terrains dépend des équipements de l’ensemble de la zone, qui assurent la desserte des constructions. En fixant une condition de desserte reflétant la réalité du caractère constructible, le législateur a retenu un critère approprié pour qualifier un terrain de terrain à bâtir en vue de l’évaluation du préjudice de l’exproprié. Toutefois, la jurisprudence constante de la Cour de cassation a étendu cette logique aux zones d’aménagement concerté multi-sites, en appréciant la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone, y compris lorsque les sites sont non contigus et éloignés, avec des conditions de desserte différentes.

7. Conscient du risque que cette interprétation fasse peser sur la juste indemnité, le Conseil constitutionnel formule une réserve d’interprétation décisive. Il juge que, pour respecter l’article 17 de la Déclaration de 1789, les dispositions contestées doivent être comprises comme imposant à l’autorité expropriante, sous le contrôle du juge, d’apprécier la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone uniquement lorsque les différents sites ont vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendent d’une capacité commune. Dans le cas contraire, la dimension des réseaux doit être appréciée site par site ou par ensemble de sites partageant les mêmes réseaux ou une capacité commune.

8. Le Conseil rappelle en outre que l’autorité judiciaire est compétente pour déterminer la consistance, l’usage et la valeur des biens immobiliers expropriés. Le juge de l’expropriation peut écarter les servitudes et restrictions administratives affectant l’utilisation des biens si leur institution révèle une intention dolosive de l’expropriant. Par ailleurs, la jurisprudence constante de la Cour de cassation impose à l’expropriant de prouver l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone lorsque les terrains sont situés dans une zone d’aménagement d’ensemble.

9. Sous la réserve d’interprétation énoncée, le Conseil conclut que la seconde phrase du 2o de l’article L. 322-3 ne porte pas atteinte à l’exigence de juste et préalable indemnité. Les dispositions contestées, ainsi encadrées, sont déclarées conformes à la Constitution. La décision illustre la méthode d’interprétation conforme par laquelle le Conseil préserve la cohérence de la politique d’aménagement du territoire et la maîtrise du coût de l’expropriation, tout en garantissant que la qualification de terrain à bâtir reflète la réalité de la desserte et ne soit pas artificiellement dégradée par la prise en compte de secteurs éloignés ou non reliés par des réseaux communs.

Repères utiles

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