Montagne vivante : quels nouveaux leviers juridiques pour urbanisme et eau ?

1. Contexte constitutionnel de la loi pour une montagne vivante et souveraine

1. La décision no 2026-912 DC du 14 août 2026, publiée au Journal officiel de la République française du 19 août 2026 (Texte 7 sur 101), porte sur la loi pour une montagne vivante et souveraine. Le Conseil constitutionnel a été saisi, sur le fondement du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, par un nombre important de députés requérants issus de plusieurs groupes parlementaires. La saisine vise la conformité à la Constitution de plusieurs dispositions, en particulier les articles 5, 7, 8 et 10 de la loi déférée.

2. Le Conseil statue au regard de la Constitution, de l’ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, du code de l’environnement, du code de l’urbanisme, de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, de la loi no 2021-1104 du 22 août 2021 relative à la lutte contre le dérèglement climatique et à la résilience, ainsi que du règlement du 11 mars 2022 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel. Il prend également en compte les observations du Gouvernement enregistrées le 6 août 2026 et le rapport du rapporteur.

3. Les requérants contestent la place de l’article 10 dans la loi au regard de l’article 45 de la Constitution et la conformité des articles 5, 7 et 8 aux exigences constitutionnelles, en particulier celles issues de la Charte de l’environnement (articles 1er, 2 et 6). Le Conseil structure son analyse autour de ces quatre blocs de dispositions.

2. L’article 5 : stockage de l’eau en montagne et Charte de l’environnement

4. L’article 5 modifie l’article 1er de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, en assignant à l’État une mission de stockage de l’eau dans les zones de montagne. Il complète ainsi l’objectif existant de politique d’usage partagé de la ressource en eau prévu au 8o de l’article 1er de cette loi.

5. Les députés requérants soutiennent que le fait de faire du stockage de l’eau un objectif des politiques de gestion de l’eau en montagne prioriserait les usages économiques et anthropiques au détriment de la sobriété des usages, de l’adaptation à la raréfaction de la ressource en eau et de la protection des milieux aquatiques. Ils estiment que la seule exclusion du pompage dans les nappes inertielles ne constitue pas une garantie suffisante, ce qui entraînerait une méconnaissance des articles 1er et 6 de la Charte de l’environnement.

6. Le Conseil rappelle que l’article 1er de la Charte de l’environnement dispose : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Il souligne que les objectifs assignés par la loi à l’action de l’État ne sauraient contrevenir à ces exigences, mais qu’il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision comparable à celui du Parlement. Il ne peut censurer que des objectifs manifestement inadéquats à la mise en œuvre des exigences constitutionnelles.

7. L’article 1er de la loi du 9 janvier 1985 qualifie le développement équitable et durable des territoires de montagne d’objectif d’intérêt national. Son 8o assigne déjà à l’action de l’État l’objectif de favoriser une politique d’usage partagé de la ressource en eau. Les dispositions contestées ajoutent que l’action de l’État a aussi pour finalité de favoriser une politique de stockage de cette ressource, en précisant les usages possibles de l’eau stockée : accès à l’eau potable, sécurité civile, irrigation des sols, abreuvement du bétail, activités pastorales, industrie, artisanat, production d’électricité et loisirs de neige, tout en excluant le pompage dans les nappes inertielles.

8. Le Conseil qualifie ces dispositions de programmatique et juge que l’objectif de stockage n’est pas manifestement inadéquat aux exigences de l’article 1er de la Charte de l’environnement. Il écarte donc le grief tiré de la méconnaissance de ce texte, ainsi que celui tiré de l’article 6 de la Charte de l’environnement, qui impose la conciliation entre protection de l’environnement, développement économique et progrès social.

9. En conséquence, les mots « et de stockage » et l’énumération « nécessaire pour l’accès à l’eau potable, la sécurité civile, l’irrigation des sols, l’abreuvement du bétail, les activités pastorales, l’industrie, l’artisanat, la production d’électricité et les loisirs de neige, en excluant le pompage dans les nappes inertielles » figurant au 8o de l’article 1er de la loi du 9 janvier 1985 sont déclarés conformes à la Constitution.

3. L’article 7 : continuité de l’urbanisation en zone de montagne

10. L’article 7 modifie les articles L. 122-5 et L. 122-5-1 du code de l’urbanisme, relatifs au principe de continuité de l’urbanisation dans les zones de montagne. Il élargit les possibilités de construction en permettant l’urbanisation en continuité avec des groupes de constructions existants, quelle que soit leur destination, et en intégrant les coupures physiques dans l’appréciation de la continuité.

11. Les requérants reprochent à ces dispositions d’étendre les possibilités de construction dans des espaces naturels, agricoles et forestiers de montagne, en assouplissant les critères de continuité de l’urbanisation sans garanties suffisantes pour les équilibres environnementaux. Ils craignent une dispersion des constructions dans des espaces jusqu’alors protégés, en méconnaissance des articles 1er, 2 et 6 de la Charte de l’environnement.

12. Le Conseil rappelle que, selon l’article 1er de la Charte de l’environnement, les limitations au droit de vivre dans un environnement équilibré doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi. Il rappelle aussi que, dans les zones de montagne, l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme impose que l’extension de l’urbanisation soit réalisée en continuité de l’urbanisation existante, et que l’article L. 122-5-1 précise les conditions d’appréciation de cette continuité.

13. Les dispositions contestées permettent désormais l’urbanisation en continuité avec des groupes de constructions existants, « quelle que soit leur destination », et prévoient que le principe de continuité intègre les coupures physiques (voie, cours d’eau, talus ou autre obstacle naturel ou artificiel). Le Conseil reconnaît que ces dispositions sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement.

14. Toutefois, il relève, en premier lieu, que le législateur a poursuivi des motifs d’intérêt général : réduire l’incertitude juridique pesant sur les projets de construction en montagne et favoriser l’attractivité et le développement économique de ces zones. En deuxième lieu, il souligne que l’urbanisation doit toujours être réalisée en continuité avec des bourgs, villages, hameaux ou groupes de constructions existants (article L. 122-5) et que l’appréciation de la continuité doit tenir compte des caractéristiques locales de l’habitat traditionnel, des constructions implantées et de l’existence de voies et réseaux (article L. 122-5-1).

15. En troisième lieu, le Conseil précise, à partir des travaux préparatoires, que l’intégration des coupures physiques ne vise pas à autoriser des projets éloignés de l’urbanisation existante, mais seulement des constructions séparées par une coupure physique de faible importance. En dernier lieu, il rappelle que ces dispositions ne dérogent pas à l’article L. 122-8 du code de l’urbanisme, qui impose la compatibilité de la capacité d’accueil des espaces destinés à l’urbanisation avec la préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard.

16. Le Conseil conclut que les dispositions contestées ne méconnaissent pas les exigences de l’article 1er de la Charte de l’environnement, ni les articles 2 et 6 de cette Charte. Il déclare conformes à la Constitution les mots « les mots : “traditionnelles ou d’habitations” sont supprimés » figurant au 1o de l’article 7 de la loi déférée, ainsi que l’article L. 122-5-1 du code de l’urbanisme dans sa nouvelle rédaction.

4. L’article 8 : dérogations aux règles du littoral pour les communes de montagne riveraines de plans d’eau intérieurs

17. L’article 8 rétablit un article L. 122-1-1 et insère un article L. 141-11-1 dans le code de l’urbanisme, afin de permettre, dans certains secteurs de communes de montagne riveraines d’un plan d’eau intérieur, de déroger, sous conditions, aux règles relatives à l’aménagement et à la protection du littoral.

18. Les requérants estiment que ces dérogations réduisent la protection d’espaces naturels, paysagers et lacustres sensibles, en méconnaissance des articles 1er et 2 de la Charte de l’environnement, et qu’elles seraient entachées d’incompétence négative faute de garanties suffisantes.

19. Le Conseil rappelle que, selon l’article 1er de la Charte de l’environnement, les limitations au droit à un environnement équilibré doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées. Il rappelle également que l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme soumet les communes littorales à des règles particulières d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres, et que l’article L. 321-2 du code de l’environnement inclut parmi ces communes celles riveraines de plans d’eau intérieurs de plus de 1 000 hectares.

20. Par dérogation, les dispositions contestées permettent au document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale de déterminer certains secteurs dans lesquels les règles relatives à l’aménagement et à la protection du littoral ne s’appliquent pas, pour les communes situées en zone de montagne et riveraines d’un plan d’eau intérieur de plus de 1 000 hectares.

21. Le Conseil relève que le législateur a entendu favoriser le développement économique, en particulier les activités de tourisme, dans ces communes, poursuivant ainsi un motif d’intérêt général. Il souligne que la dérogation ne s’applique pas à l’ensemble du territoire communal, mais seulement à certains secteurs géographiques, déterminés par le schéma de cohérence territoriale en fonction des spécificités locales.

22. Il précise que ces secteurs ne peuvent être situés dans la bande littorale de cent mètres où, en vertu de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme, toute construction ou installation est en principe interdite. En outre, les secteurs dérogatoires restent soumis à l’ensemble des règles d’aménagement et de protection de la montagne.

23. Le Conseil en déduit que les articles L. 122-1-1 et L. 141-11-1 du code de l’urbanisme ne méconnaissent pas les exigences de l’article 1er de la Charte de l’environnement, ni l’article 2, et ne sont pas entachés d’incompétence négative. Ils sont déclarés conformes à la Constitution.

5. L’article 10 : contrôle de la procédure législative et lien avec l’objet de la loi

24. L’article 10 modifie le paragraphe IV bis de l’article 194 de la loi du 22 août 2021modifier la date d’entrée en vigueur de l’interdiction d’extension de l’urbanisation dans toute commune de la collectivité de Corse dépourvue de plan local d’urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale. Il reporte cette date de 2027 à 2030.

25. Les requérants soutiennent que ces dispositions n’auraient pas leur place dans la loi pour une montagne vivante et souveraine, car elles auraient été introduites en première lecture en méconnaissance de l’article 45 de la Constitution, qui exige un lien, même indirect, entre un amendement et le texte initial.

26. Le Conseil rappelle la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il précise sa méthode : il doit vérifier l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui d’au moins une disposition du texte initial, et ne déclare contraires à l’article 45 que les dispositions dépourvues de tout lien, même indirect.

27. La loi déférée, issue d’une proposition de loi déposée le 27 mars 2026 à l’Assemblée nationale, comportait initialement douze articles répartis en deux titres. Le titre Ier portait notamment sur l’adaptation des seuils d’ouverture et de fermeture de classe en zone de montagne, la représentation des collectivités de montagne dans les agences régionales de santé, une expérimentation relative à l’accès aux services médicaux, la création d’une commission consacrée aux problématiques spécifiques de la montagne, la politique de stockage de la ressource en eau, le déploiement d’infrastructures de recharge rapide pour véhicules électriques en montagne, la continuité de l’urbanisation en zone de montagne et la politique agricole (maillage des infrastructures de transformation des produits agricoles de proximité).

28. Le titre II concernait l’Institut national de l’origine et de la qualité, les marques de certification bois de massif de montagne français, les servitudes d’accès à certains sites sportifs et un fonds de solidarité pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, ainsi qu’une disposition de recevabilité financière.

29. Le Conseil constate que l’article 10, introduit en première lecture, qui reporte la date d’entrée en vigueur de l’interdiction d’extension de l’urbanisation dans certaines communes de Corse, présente un lien, même indirect, avec l’article 6 de la proposition de loi initiale relatif à la continuité de l’urbanisation en zone de montagne. Il écarte donc le grief tiré de la méconnaissance de l’article 45 de la Constitution.

30. Il en résulte que l’article 10 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution. Le Conseil précise qu’il n’a pas soulevé d’office d’autres questions de conformité et ne s’est pas prononcé sur les autres dispositions de la loi.

6. Portée de la décision et dispositions déclarées conformes

31. Dans son Article 1er, la décision énumère les dispositions de la loi pour une montagne vivante et souveraine déclarées conformes à la Constitution : les mots « et de stockage » et l’énumération des usages de l’eau stockée au 8o de l’article 1er de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985, les mots « les mots : “traditionnelles ou d’habitations” sont supprimés » au 1o de l’article 7, l’article L. 122-5-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 7, ainsi que les articles L. 122-1-1 et L. 141-11-1 du code de l’urbanisme dans leur rédaction issue de l’article 8.

32. L’Article 2 prévoit la publication de la décision au Journal officiel de la République française. La décision a été jugée le 12 août 2026 par une formation présidée par M. Richard FERRAND, avec la participation de M. Philippe BAS, Mme Jacqueline GOURAULT, M. Alain JUPPÉ, Mme Véronique MALBEC, MM. Jacques MÉZARD, François PILLET, François SÉNERS et Mme Laurence VICHNIEVSKY, et a été rendue publique le 14 août 2026.

33. L’analyse globale montre que le Conseil constitutionnel opère une conciliation entre les objectifs de développement équitable et durable des territoires de montagne, la gestion de la ressource en eau, l’urbanisation en zone de montagne et la protection des espaces littoraux et lacustres, tout en veillant au respect des exigences de la Charte de l’environnement et des règles de procédure législative.