Manquement d’État : absence de transposition complète d’une directive et sanction forfaitaire

En vertu de l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2019/520, les États membres devaient adopter et publier, avant le 19 octobre 2021, les mesures nécessaires à la transposition des articles 1er à 27 et des annexes I et II, puis les communiquer immédiatement à la Commission. Lorsque la directive impose une référence expresse lors de la publication, l’existence de règles nationales antérieures ne dispense pas l’État d’adopter un acte positif de transposition et d’en informer la Commission.

La Cour apprécie le manquement à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. Les changements postérieurs ne remettent donc pas en cause le constat, même si une transposition intervient pendant l’instance. Les difficultés politiques internes ne peuvent justifier l’inexécution d’une obligation découlant du droit de l’Union. La force majeure suppose des circonstances étrangères, anormales et imprévisibles, des conséquences insurmontables malgré les diligences accomplies et une limitation à la période strictement nécessaire.

L’article 260, paragraphe 3, TFUE permet d’infliger une somme forfaitaire lorsque l’État n’a pas communiqué les mesures de transposition. La Cour fixe elle-même une sanction adaptée et proportionnée, en tenant compte notamment de la gravité, de la durée du manquement et de la capacité de paiement. Les communications de la Commission fournissent des lignes directrices, mais ne lient pas la Cour. En l’espèce, l’absence persistante de transposition et de communication a justifié une somme forfaitaire de 1 900 000 euros, outre les dépens.

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Les États membres devaient transposer et communiquer les mesures nécessaires à l’application de la directive 2019/520 avant le 19 octobre 2021. Des règles antérieures ne dispensent pas de l’adoption d’un acte positif lorsque la directive l’exige. Les difficultés internes ne justifient pas le manquement. En cas d’absence persistante de transposition et de communication, la Cour peut infliger une somme forfaitaire tenant compte de la gravité, de la durée et de la capacité de paiement.

La Commission européenne a engagé un recours en manquement contre la République de Bulgarie, qui n’avait pas adopté ni communiqué, dans le délai requis, les mesures nécessaires à la transposition complète de la directive (UE) 2019/520 sur l’interopérabilité des systèmes de télépéage et l’échange transfrontière d’informations relatives aux impayés routiers.

Après l’introduction du recours, la Bulgarie a notifié plusieurs mesures nationales, puis a produit de nouveaux éléments de preuve. La Commission a finalement reconnu que l’obligation de transposition était remplie et s’est désistée de sa demande d’astreinte, tout en maintenant une demande de somme forfaitaire au titre du retard antérieur.

La Bulgarie invoquait notamment l’instabilité politique, la pandémie de COVID-19 et l’existence de règles nationales préexistantes. La Cour a constaté le manquement au terme du délai fixé dans l’avis motivé, écarté ces justifications et condamné l’État membre à une somme forfaitaire de 1 900 000 euros ainsi qu’aux dépens.

• Absence de transposition complète au terme du délai fixé dans l’avis motivé.
• Absence de communication des mesures nationales à la Commission.
• Obligation directive imposant une référence expresse et un acte positif.
• Inopérance des difficultés relevant de l’ordre juridique interne.
• Force majeure non démontrée par des difficultés insurmontables et temporaires.
• Appréciation de la sanction selon la gravité, la durée et la capacité de paiement.

• Lettre de mise en demeure du 25 novembre 2021.
• Avis motivé du 19 mai 2022.
• Notifications bulgares des mesures des 1er et 14 février 2024.
• Tableaux de correspondance et actes nationaux de transposition.
• Nouvelles offres de preuve produites en septembre 2025.
• Reconnaissance finale par la Commission de la transposition complète.

La République de Bulgarie reste responsable du manquement constaté jusqu’à la régularisation, malgré les mesures adoptées pendant l’instance. La Commission obtient une sanction forfaitaire destinée à prévenir la répétition d’un défaut de transposition et le remboursement des dépens.

• Condamnation de l’État membre à 1 900 000 euros.
• Prise en compte de la régularisation pour moduler la sanction.
• Maintien du constat malgré les notifications postérieures.
• Rejet des justifications tirées de l’instabilité politique.
• Rejet de la force majeure liée à la pandémie.
• Condamnation aux dépens exposés par la Commission.

À faire

• Recenser chaque obligation de la directive à transposer.
• Adopter des actes nationaux juridiquement contraignants.
• Insérer la référence obligatoire à la directive.
• Notifier immédiatement chaque mesure à la Commission.
• Fournir un tableau de correspondance complet et précis.

À éviter

• Invoquer l’instabilité politique comme justification générale.
• Se limiter à des règles nationales préexistantes.
• Communiquer des mesures seulement partielles ou ambiguës.
• Attendre l’instance contentieuse pour régulariser.
• Présenter la pandémie sans démontrer les difficultés insurmontables.

L’obligation de transposition et de communication des mesures nationales

L’article 32, paragraphe 1, de la directive 2019/520 imposait l’adoption, la publication et la communication immédiate des mesures nécessaires avant le 19 octobre 2021. La Cour précise que des règles nationales préexistantes ne suffisent pas lorsque la directive impose une référence expresse lors de la publication : un acte positif de transposition demeure nécessaire.

L’appréciation temporelle du manquement d’État

Le manquement est apprécié au terme du délai fixé dans l’avis motivé. Les mesures adoptées ou communiquées postérieurement ne peuvent effacer le manquement constaté à cette date, même si elles peuvent influer sur le montant de la sanction forfaitaire.

Les critères de la somme forfaitaire

Sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour peut imposer une somme forfaitaire pour prévenir la répétition d’infractions analogues. Elle tient compte de la gravité, de la durée et de la capacité de paiement de l’État. Les communications de la Commission ne la lient pas. L’absence persistante de transposition et de communication a justifié 1 900 000 euros.

Article 258 TFUE, Article 260, paragraphe 3, TFUE, Article 32, paragraphe 1, de la directive (UE) 2019/520, Article 5, paragraphe 4, TUE, Article 128, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, Article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour

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