Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une requête, enregistrée sous le n° 2203355, Mme A… B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la délibération du conseil municipal de Lagnes du 19 mai 2022 en tant qu’elle approuve le plan d’alignement de la route de l’Isle-sur-la-Sorgue au droit de sa propriété ainsi que la décision du 2 septembre 2022 rejetant son recours gracieux. Par une autre requête, enregistrée sous le n° 2203356, Mme B… a demandé au tribunal d’annuler la lettre du 11 juillet 2022 par laquelle le maire de Lagnes l’a mise en demeure, sous quinze jours, de procéder au retrait de la canisse et du grillage édifiés sur le mur de clôture longeant la route de l’Isle-sur-la-Sorgue ainsi que la décision du 2 septembre 2022 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n°s 2203355, 2203356 du 17 octobre 2024, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la délibération du conseil municipal de Lagnes du 19 mai 2022 en tant qu’elle approuve le plan d’alignement du domaine public au droit de la propriété de Mme B…, la mise en demeure du 11 juillet 2022 ainsi que la décision du 2 septembre 2022 rejetant les recours gracieux formés par l’intéressée. Par ce même jugement, le tribunal a mis à la charge de la commune de Lagnes une somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 26 novembre 2024, la commune de Lagnes, représentée par Me d’Albenas, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 17 octobre 2024 du tribunal administratif de Nîmes ;

2°) de rejeter les demandes présentées par Mme B… devant le tribunal ;

3°) de mettre à la charge de Mme B… une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la délibération du 19 juillet 2022 :

– c’est à tort que le tribunal a jugé que Mme B… était propriétaire du muret longeant la route de l’Isle-sur-la-Sorgue en se fondant sur un procès-verbal de bornage datant de 2017 qu’elle n’a pas signé et qui ne lui est donc pas opposable, et sur un précédent arrêté d’alignement individuel d’une durée de validité d’un an qui n’emporte aucun effet sur le droit de propriété des riverains alors que le titre de propriété de Mme B… ne mentionne pas ce mur ;

– le muret n’est pas édifié sur une propriété privée et Mme B… ne dispose d’aucun titre lui en attribuant la propriété ;

– ce muret, destiné, dans sa partie basse, à soutenir la voie communale surplombant le terrain de l’intéressée lui appartient et constitue un accessoire de la voie publique, ainsi que cela ressort également de l’arrêté de refus d’autorisation d’urbanisme et du rapport d’enquête publique ;

– en l’absence de titre en attribuant la propriété à une personne privée, ce muret relève du domaine public et l’édification d’une clôture sans autorisation sur le domaine public routier constitue un empiètement sur celui-ci ;

– le plan d’alignement établi en 2020 démontre bien que le muret longeant la route de l’Isle-sur-la-Sorgue ne fait pas partie de la propriété de Mme B….

Sur la mise en demeure du 11 juillet 2022 :

– c’est à tort que le tribunal a écarté la fin de non-recevoir tirée de ce que la mise en demeure du 11 juillet 2022 n’a pas le caractère de décision faisant grief et est insusceptible de recours ;

– la délibération du 19 mai 2022 étant légale, la canisse et le grillage édifiés sur le muret constituent à la fois une occupation irrégulière du domaine public et une infraction à la réglementation de l’urbanisme au sens de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme qu’elle était fondée à faire cesser en édictant une mise en demeure ;

– indépendamment de la question de la légalité de la délibération du 19 mai 2022 approuvant le plan d’alignement, la mise en demeure trouve également son fondement dans l’existence d’une infraction d’urbanisme dès lors que l’édification d’une canisse et d’un grillage avait déjà été refusée par un arrêté de refus de permis de construire modificatif du 15 février 2021 au motif que cette clôture méconnaît l’article UA3 du règlement du plan local d’urbanisme communal ; or, cet arrêté n’a jamais été contesté par Mme B… et est devenu définitif, de sorte que la seule clôture autorisée est celle prévue par le permis de construire initial délivré le 30 août 2018.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2026, Mme B…, représentée par Me Fiat, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 8 000 euros soit mise à la charge de la commune de Lagnes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 5 mai 2026, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 30 juin 2026, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code général de la propriété des personnes publiques ;

– le code de la voirie routière ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme El Gani-Laclautre, rapporteure ;

– les conclusions de Mme Crassus, rapporteure publique ;

– les observations de Me d’Audigier, représentant la commune de Lagnes, et celles de Me Vincent, représentant Mme B….

Considérant ce qui suit :

1. Mme B… a fait l’acquisition de deux parcelles, cadastrées section … et …, situées sur le territoire de la commune de Lagnes (Vaucluse), par un acte authentique de vente conclu le 15 mai 2018. Ces deux parcelles sont longées par la route de l’Isle-sur-la-Sorgue au nord-est. Par un arrêté du 30 août 2018, le maire de Lagnes a délivré à Mme B… un permis de construire en vue de créer une surface de plancher supplémentaire dans les volumes existants, installer une terrasse, modifier les ouvertures et les accès existants. Le 27 novembre 2020, Mme B… a présenté une demande de permis de construire modificatif en vue d’édifier une clôture sur le muret en pierre longeant sa propriété au droit de la route de L’Isle-sur-la-Sorgue. Par un arrêté du 15 février 2021, le maire de Lagnes a rejeté cette demande au motif que ce muret appartenait à la commune. Par une délibération du 24 février 2022, le conseil municipal de Lagnes a autorisé le maire à faire élaborer un plan d’alignement, sur le fondement de l’article L. 112-1 du code de la voirie routière, en vue de délimiter la voirie communale, notamment, sur une portion de la route de L’Isle-sur-la-Sorgue au droit de propriétés riveraines. Par une délibération du 19 mai 2022, le conseil municipal de Lagnes a approuvé le plan d’alignement du domaine public routier sur cette portion. Par une lettre du 11 juillet 2022, le maire de Lagnes a mis en demeure Mme B… de procéder, dans un délai de quinze jours, au retrait de la canisse et du grillage édifiés sur le muret en pierre longeant la route de L’Isle-sur-la-Sorgue. Par une décision du 2 septembre 2022, le maire de Lagnes a rejeté les recours gracieux formés par Mme B… contre la délibération du 19 mai 2022 et la lettre du 11 juillet 2022 précitées. Par un jugement n°s 2203355, 2203356 du 17 octobre 2024, dont la commune de Lagnes relève appel, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la délibération du 19 mai 2022 précitée en tant qu’elle approuve le plan d’alignement du domaine public au droit de la propriété de Mme B…, la mise en demeure du 11 juillet 2022 ainsi que la décision du 2 septembre 2022 rejetant les recours gracieux formés contre ces deux mesures.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de ce que la mise en demeure du 11 juillet 2022 ne constitue pas une décision faisant grief :

2. La lettre du 11 juillet 2022 met en demeure Mme B… de procéder au retrait de la canisse et du grillage édifiés sur le muret longeant la route de L’Isle-sur-la-Sorgue au motif que ces ouvrages sont installés, sans autorisation, sur des dépendances du domaine public routier et constituent, dès lors, un empiètement irrégulier résultant de travaux réalisés sans autorisation sur ce domaine, qu’il appartient à l’intéressée de faire cesser dans un délai de quinze jours. Cette lettre mentionne, en outre, qu’une telle atteinte au domaine public routier constitue une contravention de voirie réprimée devant le juge judiciaire sur le fondement des articles L. 116-1 et R. 116-2 du code de la voirie routière. Eu égard à sa formulation, au délai qu’elle impose pour faire cesser l’atteinte à l’intégrité du domaine routier communal et au rappel des poursuites et sanctions pénales prévues en matière de contraventions de voirie dont elle est assortie, cette mise en demeure constitue, ainsi que l’a jugé le tribunal, une décision administrative faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Par suite, c’est à bon droit que le tribunal a écarté la fin de non-recevoir opposée sur ce point par la commune appelante.

En ce qui concerne la délibération du 19 mai 2022 :

3. Aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques :  » (…) le domaine public d’une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public « . Aux termes de l’article L. 2111-2 du même code :  » Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques (…) qui, concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable « . L’article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que :  » Le domaine public routier comprend l’ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l’article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l’exception des voies ferrées « . Selon le premier alinéa de l’article L. 141-1 du code de la voirie routière :  » Les voies qui font partie du domaine public routier communal sont dénommées voies communales (…) « .

4. Aux termes de l’article L. 112-1 du code de la voirie routière :  » L’alignement est la détermination par l’autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d’alignement, soit par un alignement individuel. / Le plan d’alignement, auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique ouverte par l’autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale, propriétaire de la voie, et organisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration la limite entre voie publique et propriétés riveraines. / L’alignement individuel est délivré au propriétaire conformément au plan d’alignement s’il en existe un. En l’absence d’un tel plan, il constate la limite de la voie publique au droit de la propriété riveraine « . L’article L. 112-3 du même code dispose que :  » L’alignement individuel est délivré par le représentant de l’État dans le département, le président du conseil départemental ou le maire, selon qu’il s’agit d’une route nationale, d’une route départementale ou d’une voie communale (…) « . Et aux termes de l’article L. 112-2 de ce code :  » La publication d’un plan d’alignement attribue de plein droit à la collectivité propriétaire de la voie publique le sol des propriétés non bâties dans les limites qu’il détermine. / Le sol des propriétés bâties à la date de publication du plan d’alignement est attribué à la collectivité propriétaire de la voie dès la destruction du bâtiment. / Lors du transfert de propriété, l’indemnité est, à défaut d’accord amiable, fixée et payée comme en matière d’expropriation « .

5. D’une part, en l’absence de titre en attribuant la propriété aux propriétaires des parcelles en bordure desquelles il est édifié ou à des tiers, un mur situé à l’aplomb ou en contrebas d’une voie publique et dont la présence évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui la surplombent ou qui sert à soutenir la voie publique située en surplomb, doit être regardé comme un accessoire de cette voie publique, même s’il a aussi pour fonction de maintenir ou de clôturer les terres des parcelles qui la bordent. Toutefois, seuls les biens appartenant à une personne publique peuvent être inclus dans le domaine public, de sorte que le mur de soutènement d’une voie publique ne saurait en constituer une dépendance dès lors que cette construction est édifiée sur une parcelle appartenant à une personne privée.

6. D’autre part, il appartient au juge administratif de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public, sauf à renvoyer à l’autorité judiciaire une question préjudicielle en cas de contestation sur la propriété du bien litigieux dont l’examen soulève une difficulté sérieuse. Le caractère sérieux de la contestation s’apprécie au regard des prétentions contraires des parties et au vu de l’ensemble des pièces du dossier. Le juge doit prendre en compte tant les éléments de fait que les titres privés invoqués par les parties.

7. La commune de Lagnes a décidé, sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 112-1 du code de la voirie routière, d’établir un plan d’alignement des propriétés situées au droit de la voie communale, dite route de l’Isle-sur-la-Sorgue, sur une portion d’environ 200 mètres aux fins, d’une part, de réaliser un élargissement de la voirie en incorporant au domaine public communal des délaissés et, d’autre part, de protéger la voie publique des empiétements des riverains, ainsi que cela ressort en outre des termes contenus dans la décision du 2 septembre 2022 rejetant le recours gracieux de Mme B….

8. Il ressort des pièces du dossier que le muret en litige, constitué d’un empierrement maçonné et confrontant la route de L’Isle-sur-la-Sorgue, a une double fonction en ce qu’il sert à la fois de clôture de la propriété de Mme B… implantée le long de cette voie et de soutien au tréfonds d’assiette de la voirie communale située en surplomb. Ce mur doit, dès lors, être regardé comme présentant un lien fonctionnel avec cette voie communale dont il constitue un accessoire indispensable. Toutefois, la seule circonstance que ce mur assure, sur le plan fonctionnel, le soutènement d’une voie communale, ce qui est de nature à lui conférer le caractère d’ouvrage public, ne suffit pas à le faire regarder comme appartenant au domaine public dès lors que seuls les biens appartenant à une personne publique peuvent être inclus dans le domaine public. Or, sur ce point, la commune appelante n’invoque aucun titre de propriété sur ce mur de nature à le faire entrer dans le domaine public routier, le rapport de l’enquête publique menée dans le cadre de l’établissement du plan d’alignement concluant seulement que ce mur a le caractère d’ouvrage public destiné à soutenir la voie communale, ce qui ne permet pas d’en inférer sa propriété publique. À l’inverse, il ressort du procès-verbal de bornage et du plan de bornage établis par un géomètre expert le 9 juin 2017, lesquels sont annexés à l’acte authentique de vente du 15 mai 2018 par lequel Mme B… a acquis sa propriété, que le mur de soutènement est situé à l’intérieur des limites de la parcelle cadastrée section … ainsi que le matérialisent les clous d’arpentage référencés D et E et qu’il sert de mur de clôture comme le montrent les photographies versées au dossier. Il ressort également de l’arrêté d’alignement délivré par le maire de Lagnes le 19 juin 2017, également annexé à l’acte authentique de vente précité, que l’alignement de la voirie communale avait été défini, avant l’engagement d’une procédure de plan d’alignement et sans que la topographie des lieux n’ait depuis évolué, comme l’alignement de fait de la voie publique par rapport au muret existant. Le mur de soutènement étant, au regard des éléments concordants du dossier, édifié dans le terrain d’assiette d’une parcelle appartenant à une personne privée et la propriété privée du mur ne soulevant pas une difficulté sérieuse justifiant une question préjudicielle au juge judiciaire, il n’appartient pas au domaine public de la commune de Lagnes. Dès lors, la délibération du conseil municipal de Lagnes est entachée d’illégalité en ce qu’elle inclut ce mur de soutènement dans le domaine public communal, ainsi que l’a jugé le tribunal.

En ce qui concerne la légalité de la mise en demeure du 11 juillet 2022 :

9. Aux termes de l’article L. 116-1 du code de la voirie routière :  » La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative « . Aux termes de l’article R. 116-2 du même code :  » Seront punis d’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe ceux qui : / 1° Sans autorisation, auront empiété sur le domaine public routier ou accompli un acte portant ou de nature à porter atteinte à l’intégrité de ce domaine ou de ses dépendances, ainsi qu’à celle des ouvrages, installations, plantations établis sur ledit domaine ; (…) / 6° Sans autorisation préalable, auront exécuté un travail sur le domaine public routier (…) « .

10. Les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public routier sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l’utilisation normale de la voirie routière et d’exercer à cet effet les pouvoirs qu’elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge compétent pour statuer sur la répression des atteintes portées à ce domaine, pour faire cesser les occupations sans titre et enlever les obstacles créés de manière illicite qui s’opposent à l’exercice par le public de son droit à l’usage du domaine. Si l’obligation ainsi faite à ces autorités trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment, dans les nécessités de l’ordre public, elles ne sauraient légalement s’y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative.

11. Pour mettre en demeure, par la décision en litige du 11 juillet 2022, Mme B… de procéder au retrait de la canisse et du grillage édifiés sur le muret litigieux, la commune de Lagnes s’est fondée sur la circonstance que ces constructions ont été édifiées sur le domaine public routier sans autorisation, ce qui constitue un empiètement sur ce domaine passible d’une contravention de voirie sur le fondement des dispositions du 1° et du 6° de l’article R. 116-2 du code de la voirie routière. En revanche, il ne ressort pas des motifs de cette mise en demeure, laquelle ne cite aucune disposition du code de l’urbanisme et ne mentionne aucune infraction à la législation relative à l’urbanisme, que la commune ait entendu mettre fin à une construction édifiée sans disposer d’autorisation d’urbanisme sous peine de poursuites et de sanctions pénales. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune appelante, la mise en demeure du 11 juillet 2022 doit être regardée comme étant uniquement fondée sur l’édification d’ouvrages empiétant sur le domaine public routier et la réalisation de travaux sur ce domaine sans autorisation préalable. Or, ainsi qu’il a été dit précédemment, le mur de soutènement relève de la propriété privée de Mme B… et non du domaine public. Par suite, ainsi que l’a jugé le tribunal, le maire de Lagnes ne pouvait, sans entacher sa décision d’erreur de fait, considérer que la canisse et le grillage installés sur le mur de clôture de sa propriété étaient constitutifs d’une atteinte à l’intégrité du domaine public routier communal.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Lagnes n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la délibération du conseil municipal de Lagnes du 19 mai 2022 en tant qu’elle approuve le plan d’alignement du domaine public au droit de la propriété de Mme B…, la mise en demeure du 11 juillet 2022 ainsi que la décision du 2 septembre 2022 rejetant les recours gracieux formés contre ces deux décisions.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B…, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Lagnes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Lagnes une somme de 1 500 euros à verser à Mme B… au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1 : La requête de la commune de Lagnes est rejetée.

Article 2 : La commune de Lagnes versera à Mme B… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Lagnes et à Mme A… B….

Délibéré après l’audience du 27 août 2026, à laquelle siégeaient :

M. Faïck, président,

M. Teulière, président-assesseur,

Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 septembre 2026.

La rapporteure,

N. El Gani-LaclautreLe président,

F. Faïck

La greffière,

E. Ocana

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24TL02943