Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Allianz IARD, la société Phytolab et l’association Réseau Atlantic 2.0 ont demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner in solidum la commune de Nantes et Nantes Métropole à verser les sommes de 610 428,15 euros à la société Allianz IARD et de 61 936,29 euros à la société Phytolab, sauf à parfaire, assorties des intérêts au taux légal à compter de la réception de leurs demandes préalables respectives et de la capitalisation des intérêts, en réparation des dommages occasionnés par l’incendie survenu dans les locaux de l’immeuble dit B… situé 11, impasse Juton à Nantes le 20 novembre 2016.

Par un jugement n° 2105006 du 15 octobre 2024, le tribunal administratif de Nantes a donné acte du désistement de la demande en tant qu’elle émanait de l’association Réseau Atlantic 2.0, devenue La Cantine Nantes, et a rejeté la demande de la société Allianz IARD et de la société Phytolab.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 décembre 2024, 19 septembre 2025 et 27 novembre 2025, la société Allianz IARD et la société Phytolab, représentées par Me Chatain, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 15 octobre 2024 en tant qu’il ne fait pas droit à leur demande indemnitaire ;

2°) de condamner in solidum la commune de Nantes et Nantes Métropole à verser les sommes de 610 428,15 euros à la société Allianz IARD et de 61 936,29 euros à la société Phytolab, sauf à parfaire, assorties des intérêts au taux légal à compter de la réception de leurs demandes préalables respectives et de la capitalisation des intérêts, en réparation des dommages occasionnés par l’incendie survenu dans les locaux de l’immeuble dit B… situé 11, impasse Juton à Nantes le 20 novembre 2016 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes et de Nantes Métropole le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

– la commune de Nantes a commis des fautes en délivrant le permis de construire autorisant la construction de la B… ; d’une part, le permis de construire devait être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales, en application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, compte tenu des risques présentés par le projet en matière de sécurité incendie ; le projet présentait des risques particuliers du fait de ses dimensions importantes, de sa localisation au cœur d’un îlot d’habitation, dans une zone urbaine dense et dans une ruelle étroite en impasse difficilement accessible aux secours, malgré les exigences posées par l’article ZA 3 du règlement de la zone d’aménagement concerté Madeleine Champ de Mars, ainsi que de ses caractéristiques compte tenu de sa destination d’habitation et de locaux professionnels, de son ouverture au passage du public, de l’utilisation importante de bois dans la construction et de l’absence de local poubelle, en méconnaissance de l’article UB 4-4 du règlement du plan local d’urbanisme applicable ; d’autre part, la commune s’est abstenue de vérifier la conformité du projet à la réglementation applicable aux établissements recevant du public et n’a pas consulté la commission de sécurité compétente, en méconnaissance des dispositions des articles L. 421-3 du code de l’urbanisme et R. 123-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation ;

– Nantes Métropole a commis une faute en rendant un avis favorable au projet de construction de la B… le 14 mai 2007, sans relever l’absence de local poubelle ;

– ces fautes présentent un lien de causalité direct avec les préjudices subis du fait de l’incendie du 20 novembre 2016, compte tenu des causes du départ de l’incendie et de son développement rapide ;

– la société Allianz IARD, assureur de la société Phytolab et de l’association Atlantic 2.0, devenue La Cantine Nantes, est subrogée dans les droits de ses assurées à hauteur des sommes qu’elle leur a versées au titre des préjudices subis du fait de cet incendie, s’élevant respectivement à 318 149,73 euros et 291 898,42 euros ; la société Axa, assureur du cabinet Lefeuvre Immobilier, syndic de la copropriété  » La Cour des arts « , à laquelle appartient la B…, a en outre initié à son encontre une action en contribution au titre de l’indemnité versée à son assurée à hauteur de la somme de 355 992 euros, qui pourrait aggraver son préjudice ; elle demande donc à être indemnisée à hauteur de la somme de 610 428,15 euros, sauf à parfaire ;

– la société Phytolab est fondée à demander à être indemnisée à hauteur de la somme non couverte par son assurance de 61 936,29 euros, sauf à parfaire.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 juin 2025 et 10 novembre 2025, Nantes Métropole et la commune de Nantes, représentées par Me Reveau, concluent au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge solidaire de la société Allianz IARD et de la société Phytolab le versement de la somme de 7 000 euros chacune au titre de l’article

L.761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

– les moyens soulevés par la société Allianz IARD et la société Phytolab ne sont pas fondés ;

– elles n’ont pas commis de faute de nature à engager leur responsabilité à leur égard ;

– le lien de causalité entre les fautes alléguées et les préjudices des sociétés requérantes n’est pas établi ; l’incendie, causé par un départ de feu dans le local vélos, trouve son origine dans les conditions d’utilisation de l’immeuble par ses occupants, qui y ont entreposé des conteneurs poubelles, et relève de la responsabilité de ces occupants et de celle du syndic de copropriété ; en outre, les occupants n’ont pas verrouillé les accès à la halle et à ce local, ce qui a permis aux auteurs de l’acte de vandalisme à l’origine de ce départ de feu d’y pénétrer, alors que le règlement sanitaire départemental impose d’entreposer les poubelles dans un local clos ;

– la société Allianz IARD n’établit pas être subrogée dans les droits de ses assurées au-delà des sommes qu’elle leur a versées à hauteur de 69 609 euros et 139 336,73 euros s’agissant de la société Phytolab et 1 486,72 euros, 15 351,46 euros et 290 411,70 pour l’association Atlantic 2.0 ; la société Phytolab ne justifie pas que la somme de 61 936,29 euros dont elle demande le versement correspondrait à des préjudices subis et non pris en charge par son assureur.

Par une ordonnance du 19 décembre 2025, la clôture d’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Des mémoires, présentés pour la commune de Nantes et Nantes Métropole, ont été enregistrés les 15 janvier 2026, 24 février 2026 et 23 mars 2026, postérieurement à la clôture de l’instruction, et n’ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de la construction et de l’habitation ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Rosemberg,

– les conclusions de Mme Dubost, rapporteure publique,

– et les observations de Me Phan, substituant Me Chatain, représentant la société Allianz IARD et la société Phytolab, et de Me Reveau, représentant la commune de Nantes et Nantes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 4 septembre 2007, le maire de Nantes a délivré aux sociétés Lamotte Constructeur et Axiome Immobilier un permis de construire autorisant la construction et l’extension d’un ensemble immobilier, dénommé  » Cours des Arts « , composé de plusieurs bâtiments, à destination de bureau et de logement, sur l’un des îlots de la zone d’aménagement concerté (ZAC) Madeleine Champ de Mars à Nantes, comprenant notamment la réhabilitation d’une ancienne halle située en cœur d’îlot, dite B…, à usage de bureau, traversée, dans sa partie centrale, par un cheminement piétonnier. La construction de cet ensemble immobilier a été achevée le 28 décembre 2012. La B… a été détruite par un incendie le 20 novembre 2016. Par un jugement du 15 octobre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la société Allianz IARD, en sa qualité d’assureur de l’association Atlantic 2.0, devenue l’association La Cantine Nantes, et de la société Phytolab, occupantes de bureaux situés au sein de la B…, et de cette dernière société tendant à la condamnation de la commune de Nantes et de Nantes Métropole à leur verser les sommes respectives de 610 428,15 euros et 61 936,29 euros au titre des dommages occasionnés par cet incendie. La société Allianz IARD et la SARL Phytolab relèvent appel de ce jugement.

Sur la responsabilité de la commune de Nantes :

2. Il résulte de l’instruction, en particulier du rapport d’expertise établi le 7 janvier 2017 dans le cadre de la procédure pénale ouverte à la suite de l’incendie de la B… du 20 novembre 2016 et du rapport dressé le 27 janvier 2020 par l’expert désigné, à la demande de la société Allianz IARD, de la société Phytolab et de l’association Atlantic 2.0, par le tribunal de grande instance de Nantes, que le départ de feu, causé par un acte volontaire, s’est produit dans le local vélos situé dans la partie centrale de la halle où étaient entreposés des conteneurs poubelles.

3. En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme applicable aux projets de construction :  » Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations « .

4. D’une part, aux termes de l’article UB 4-4 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Nantes, en vigueur à la date du permis de construire du 4 septembre 2007 :  » Pour toute construction nouvelle, un espace destiné au stockage des déchets en attente de collecte doit être aménagé sur le terrain d’assiette de la construction, sauf avis contraire du service compétent. « .

5. Si les sociétés requérantes soutiennent que le projet du  » Cours des Arts  » ne prévoit pas l’installation d’un local dédié au stockage des déchets au sein de la B…, les dispositions citées au point précédent de l’article UB 4-4 du règlement du plan local d’urbanisme, applicables au projet classé en zone UP m1, n’imposent pas la présence d’un tel local au sein de chaque nouveau bâtiment construit, mais l’aménagement d’un espace destiné à ce stockage sur le terrain d’assiette des constructions nouvelles, en vue de permettre la collecte des déchets. Il résulte en outre des mentions du plan de masse du projet joint au dossier de demande de permis de construire que les bâtiments  » Les Olivettes  » et  » Cœur d’îlot « , inclus dans l’ensemble immobilier, sont équipés de locaux destinés au stockage des déchets. La commune de Nantes n’a dès lors pas commis de faute en ne relevant pas, dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire, l’absence d’un tel local au sein de la B…, celle-ci ne permettant par ailleurs pas, en elle-même, contrairement à ce qui est soutenu, de caractériser l’existence d’un risque pour la sécurité publique.

6. D’autre part, si la B… est implantée en cœur d’îlot au sein d’une zone urbaine dense, elle donne directement sur l’impasse Juton, d’une largeur d’environ quatre mètres, elle-même desservie par la chaussée de la Madeleine, qui constitue une large voie de circulation, et est ainsi accessible aux véhicules de secours. Dès lors, et en tout état de cause, le permis de construire du 4 septembre 2007 n’a pas été délivré en méconnaissance des dispositions de l’article ZA 3 du règlement de la zone d’aménagement concerté Madeleine Champ de Mars relatives aux conditions de desserte des constructions imposant une telle accessibilité. Par ailleurs, ni la destination de la B…, abritant un cheminement piétonnier et des bureaux, ni l’utilisation de matériaux de construction en bois dans ce bâtiment ne permettaient, en elles-mêmes, dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire, de regarder le bâtiment comme particulièrement exposé à un risque d’incendie.

7. Compte tenu de ce qui précède, en délivrant ce permis de construire, et en ne subordonnant pas sa délivrance à des prescriptions spéciales en raison d’un risque pour la sécurité publique, la commune de Nantes n’a pas méconnu les dispositions précitées de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

8. En second lieu, aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date du permis de construire du 4 septembre 2007 :  » Quiconque désire entreprendre ou implanter une construction à usage d’habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, doit, au préalable, obtenir un permis de construire (…) / (…) / Lorsque les constructions ou travaux visés aux alinéas 1er et 2 ci-dessus sont soumis par des dispositions législatives ou réglementaires, en raison de leur emplacement ou de leur utilisation, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions dont l’application est contrôlée par un ministre autre que celui qui est chargé de l’urbanisme, le permis de construire est délivré avec l’accord de ce ministre ou de son représentant et vaut autorisation au titre de ces législations ou réglementations. / (…) « . Aux termes de l’article L. 421-3 du même code, dans sa rédaction applicable :  » Le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l’aménagement de leurs abords et si le demandeur s’engage à respecter les règles générales de construction prises en application du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l’habitation. / En outre, pour les immeubles de grande hauteur ou les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux règles de sécurité propres à ce type d’immeubles ou d’établissements, que les locaux concernés soient ou non à usage d’habitation. / (…) « . Aux termes de l’article R. 421-53 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable :  » Conformément à l’article R. 123-22 du code de la construction et de l’habitation le respect de la réglementation relative à la protection contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public est assuré par le permis de construire, dans tous les cas où les travaux à exécuter entrent dans le champ des prévisions de l’article L. 421-1. Dans ce cas, le permis de construire est délivré après consultation de la commission de sécurité compétente. « .

9. Aux termes de l’article L. 111-7 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable :  » Les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d’habitation, qu’ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap (…) « . Aux termes de l’article L. 111-8 du même code, dans sa rédaction applicable :  » Conformément au troisième alinéa de l’article L. 421-3 du code de l’urbanisme, le permis de construire ne peut être délivré, pour les établissements recevant du public, que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux dispositions de l’article L. 111-7. « . Aux termes de l’article R. 123-2 du même code, dans sa rédaction applicable :  » Pour l’application du présent chapitre, constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. / Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l’établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel. « .

10. Il résulte de l’instruction que le formulaire Cerfa joint au dossier de demande de permis de construire l’ensemble immobilier projeté indique qu’il est à destination de logement et de bureau et ne comporte aucune mention relative à la création d’un établissement recevant du public. La notice descriptive ne se réfère pas davantage à la création d’une telle catégorie d’établissement ni à l’ouverture des bâtiments au public. En outre, si la B… comprend, dans sa partie centrale, un cheminement piétonnier permettant de relier les rues entourant le  » Cours des Arts « , l’ensemble du projet d’aménagement du secteur Madeleine Champ de Mars visant au demeurant à favoriser la circulation des piétons, une telle circonstance n’est pas suffisante pour faire regarder ce bâtiment comme admettant des personnes faisant partie du public ou accueillant des réunions ouvertes au public au sens de l’article R. 123-2 du code de la construction et de l’habitation. Il en va de même des circonstances, d’une part, que le projet comprend un parc de stationnement de 92 places offrant, selon la notice descriptive,  » des places complémentaires  » au  » voisinage immédiat  » et, d’autre part, que le plan de masse du projet identifie, au sein du bâtiment  » Pellisson béton « , distinct de la B…, une pièce désignée comme  » salle d’exposition « . Par ailleurs, si le dossier de demande de permis de construire comprend une notice d’accessibilité précisant les dispositions mises en œuvre pour rendre la construction accessible aux personnes handicapées, l’article L. 111-7 du code de la construction et de l’habitation imposant une telle accessibilité s’applique non seulement aux établissements recevant du public, mais aussi aux installations ouvertes au public et aux lieux de travail. Enfin, les constats dressés par l’expert désigné par le tribunal de grande instance de Nantes dans son rapport du 27 janvier 2020, faisant état de l’utilisation par ses occupants de certains locaux de la B… pour l’organisation de formations, la location de salle ou comme espaces de coworking, ne permettent pas de considérer que le bâtiment aurait dû, lors de l’instruction de la demande de permis de construire menée au cours de l’année 2007, être regardé comme un établissement recevant du public. Il s’ensuit que la commune de Nantes n’a pas commis de faute en n’examinant pas si le projet était conforme à la réglementation applicable aux établissements recevant du public et en ne consultant pas la commission de sécurité compétente en application des dispositions précitées du code de la construction et de l’habitation.

11. Il résulte de ce qui précède, et à supposer que les fautes alléguées présenteraient un lien de causalité direct avec les dommages occasionnés par l’incendie de la Madeleine, ce qui ne résulte pas de l’instruction, que la commune de Nantes n’a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité à l’égard des sociétés requérantes.

Sur la responsabilité de Nantes Métropole :

12. Une faute commise dans le cadre de la procédure d’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme n’est susceptible d’engager, à l’égard du pétitionnaire, que la responsabilité de la personne publique qui délivre ou refuse de délivrer l’autorisation sollicitée, quand bien même la faute entacherait un avis émis par une autre personne au cours de l’instruction de la demande.

13. Par un avis du 5 février 2007, Nantes Métropole, saisie par la commune de Nantes dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire des sociétés Lamotte Constructeur et Axiome Immobilier, a estimé que le projet était conforme aux dispositions applicables en matière de collecte de déchets. Si les sociétés requérantes soutiennent que cet avis, lequel ne porte au demeurant que sur les conditions de collecte des déchets et non sur la conformité du projet aux documents et aux règles générales d’urbanisme, serait erroné, en l’absence de local dédié au stockage des déchets au sein de la B…, une telle erreur n’est pas, eu égard à ce qui a été dit au point 5, de nature à engager la responsabilité de Nantes Métropole à l’égard des sociétés requérantes.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Allianz IARD et la société Phytolab ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Nantes et de Nantes Métropole, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement à la société Allianz IARD et la société Phytolab de la somme qu’elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Allianz IARD et la société Phytolab le versement à la commune de Nantes et Nantes Métropole d’une somme globale de 1 500 euros au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Allianz IARD et la société Phytolab est rejetée.

Article 2 : La société Allianz IARD et la société Phytolab verseront à la commune de Nantes et à Nantes Métropole une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Allianz IARD, à la société Phytolab, à la commune de Nantes et à Nantes Métropole.

Délibéré après l’audience du 1er septembre 2026, à laquelle siégeaient :

– Mme Buffet, présidente de chambre,

– Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,

– Mme Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2026.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. A…

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24NT03548