Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société civile immobilière (SCI) 30 rue du Port a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand, d’une part, d’annuler l’arrêté du 3 août 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a exercé le droit de préemption prévu à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme sur une cession d’un fonds de commerce exploité 6 place Delille consentie par la société à responsabilité limitée (SARL) Marius Auvergne et, d’autre part, de condamner cette commune à lui verser une somme de 45 000 euros en réparation du préjudice résultant de l’illégalité fautive de cet arrêté.

La SARL Marius Auvergne a demandé au même tribunal d’annuler l’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de Clermont-Ferrand a retiré son arrêté du 3 août 2022.

Par un jugement n°s 2202636-2300150 du 20 février 2025, le tribunal a, après avoir joint ces demandes, annulé l’arrêté du 14 décembre 2022, mis à la charge de la commune de Clermont-Ferrand le versement à la SARL Marius Auvergne d’une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour

I°) Par une requête enregistrée le 18 avril 2025 sous le n° 25LY01192, la commune de Clermont-Ferrand, représentée par Me Bonicel-Bonnefoi, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 20 février 2025 ;

2°) de rejeter la demande de la SARL Marius Auvergne ;

3°) de constater qu’il n’y a plus lieu à statuer sur les conclusions de la SCI 30 rue du Port tendant à l’annulation de l’arrêté du 3 août 2022 ;

4°) de mettre à la charge de la SARL Marius Auvergne et de la SCI 30 rue du Port le versement d’une somme de 2 000 euros chacune sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– l’arrêté du 3 août 2022 est intervenu au-delà du délai de deux mois prévu à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme ;

– il méconnaît les dispositions de l’article L. 214-2 de ce code ;

– il a été obtenu par fraude et pouvait donc être retiré à tout moment ;

– dans l’hypothèse où il sera fait droit aux conclusions d’annulation du jugement attaqué et au vu de la décision de retrait à intervenir purgée de ces vices, la cour prononcera un non-lieu à statuer sur les conclusions de la SCI 30 rue du Port tendant à l’annulation de cet arrêté.

Un mémoire enregistré le 6 février 2026 présenté par la commune de Clermont-Ferrand n’a pas été communiqué.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 janvier 2026, la SARL Marius Auvergne, représentée par Me Ducrey-Bompard, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement d’une somme de 4 000 euros soit mis à la charge de la commune de Clermont-Ferrand sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

– la commune de Clermont-Ferrand ne peut utilement se prévaloir de l’illégalité de l’arrêté du 3 août 2022 dès lors que l’arrêté du 14 décembre 2022 est intervenu postérieurement au délai de quatre mois prévu par l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration ; en tout état de cause, l’arrêté de préemption n’est pas tardif et ne méconnaît pas les dispositions de l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme ;

– elle ne peut utilement se prévaloir de la fraude dès lors que l’arrêté du 14 décembre 2022 n’est pas fondé sur ce motif, lequel n’est présenté qu’en vue de neutraliser l’illégalité entachant cet arrêté ; en tout état de cause, la fraude n’est pas établie ;

– les autres moyens soulevés par la commune de Clermont-Ferrand ne sont pas fondés.

II°) Par une requête enregistrée le 18 avril 2025 sous le n° 25LY01193 la commune de Clermont-Ferrand, représentée par Me Bonicel-Bonnefoi, demande à la cour :

1°) d’ordonner qu’il soit sursis à l’exécution du jugement du 20 février 2025 sur le fondement de l’article R. 811-17 ou, à défaut, de l’article R. 811-16 du code de justice administrative ;

2°) de mettre à la charge de la SARL Marius Auvergne le versement d’une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que

– les moyens qu’elle soulève au fond sont sérieux ;

– l’exécution du jugement attaqué risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables compte tenu de l’obligation qu’elle a de préempter le fonds de commerce litigieux.

Un mémoire enregistré le 6 février 2026 présenté par la commune de Clermont-Ferrand n’a pas été communiqué.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 juillet 2025, la SARL Marius Auvergne, représentée par Me Ducrey-Bompard, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement d’une somme de 4 000 euros soit mis à la charge de la commune de Clermont-Ferrand sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la commune de Clermont-Ferrand n’est pas fondée à demander qu’il soit sursis à l’exécution du jugement attaqué sur le fondement de l’article R. 811-17 du code de justice administrative et n’est pas recevable et en tout état de cause pas fondée à le demander sur le fondement de l’article R. 811-16 du même code.

Par un courrier du 17 juillet 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt est susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions présentées par la commune de Clermont-Ferrand, pour défaut d’intérêt à faire appel, tendant à ce que la cour constate qu’il n’y a plus lieu à statuer sur les conclusions de la SCI 30 rue du Port tendant à l’annulation de l’arrêté du 3 août 2022, dès lors qu’elles ne sont pas dirigées contre le dispositif du jugement mais contre ses motifs et que le jugement a fait droit à l’intégralité de ses propres conclusions en rejetant la demande de première instance de la SCI 30 rue du Port.

Par un mémoire enregistré le 24 août 2026, la SCI 30 rue du Port a répondu à ce moyen d’ordre public.

Par un mémoire enregistré le 14 septembre 2026, la commune de Clermont-Ferrand, en réponse à ce moyen d’ordre public, déclare renoncer à ses conclusions à fin de non-lieu.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Michel,

– les conclusions de Mme Burnichon, rapporteure publique,

– et les observations de Me Bonicel pour la commune de Clermont-Ferrand.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 18 juillet 2022, rectifié d’une erreur sur le prix d’acquisition par un arrêté du 3 août 2022, le maire de la commune de Clermont-Ferrand a exercé le droit de préemption de la commune prévu à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme sur une cession d’un fonds de commerce ayant une activité de restauration rapide dans un local commercial, donné à bail par la société civile immobilière (SCI) 30 rue du Port, consentie par la société à responsabilité limitée (SARL) Marius Auvergne. La SCI 30 rue du Port a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand l’annulation de l’arrêté du 18 juillet 2022 ainsi que l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de son illégalité fautive. La SARL Marius Auvergne a demandé au même tribunal l’annulation de l’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de Clermont-Ferrand a retiré l’arrêté de préemption. Par un jugement du 20 février 2025, ce tribunal a, à son article premier, après avoir joint leurs demandes, annulé le seul arrêté de retrait.

2. Il y a lieu de joindre les deux requêtes de la commune de Clermont-Ferrand, qui tendent respectivement, dans le dernier état de ses écritures, à l’annulation de l’article premier du jugement du 20 février 2025 et à ce qu’il soit sursis dans cette mesure à son exécution.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. D’une part, aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme : « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. / (…) / Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. Cette déclaration précise le prix, l’activité de l’acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d’affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou un fonds artisanal ou commercial. / (…) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant le délai de deux mois à compter de la réception de cette déclaration vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Le cédant peut alors réaliser la vente aux prix et conditions figurant dans sa déclaration. » Aux termes de l’article R. 214-5 de ce code : « Dans un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration préalable, ou du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l’administration, le titulaire du droit de préemption notifie au cédant soit sa décision d’acquérir aux prix et conditions indiqués dans la déclaration préalable, soit son offre d’acquérir aux prix et conditions fixés par l’autorité judiciaire saisie dans les conditions prévues à l’article R. 214-6, soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de préemption. / Il notifie sa décision au cédant par pli recommandé avec demande d’avis de réception (…). / (…) / Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption au terme du délai fixé au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice de son droit. »

4. Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d’un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration préalable. Ces dispositions visent notamment à ce que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption sachent de façon certaine et dans de brefs délais s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation envisagée. Dans l’hypothèse d’une déclaration incomplète, le titulaire du droit de préemption peut adresser au propriétaire une demande de précisions complémentaires, qui proroge le délai de deux mois.

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. »

6. Le maire de Clermont-Ferrand a décidé de retirer l’arrêté de préemption modificatif du 3 août 2022 au motif qu’il avait été notifié au-delà du délai légal de deux mois prévu en matière commerciale. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable de cession du fonds de commerce a été adressée par lettre du 17 mars 2022 à la commune de Clermont-Ferrand qui, par un courrier du 14 avril 2022, a sollicité de la SARL Marius Auvergne la production du bail commercial la liant à la SCI 30 rue du Port et son chiffre d’affaires, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 241-1 du code de l’urbanisme. Ce courrier précisait en outre que le délai d’instruction était suspendu et qu’il reprendrait à réception des pièces demandées. Ces pièces ont été produites le 3 juin 2022, date à laquelle le délai de deux mois fixé par les dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme a recommencé à courir, pour expirer le 3 août suivant. L’arrêté de préemption du 3 août 2022 a donc été pris dans le délai légal. Par conséquent, il a été illégalement retiré par l’arrêté du 14 décembre 2022.

7. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption doit, dans le délai de deux ans à compter de la prise d’effet de l’aliénation à titre onéreux, rétrocéder (…) le fonds de commerce à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat, en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné. (…) ».

9. Le motif de la préemption, tenant à « l’opportunité de positionner dans les volumes du local abritant le fonds cédé une Maison du Projet qui concentrera le volet communication/informations et expression de l’étude en cours et du chantier à venir », n’est pas au nombre de ceux qui peuvent justifier légalement une décision de préemption commerciale. Si la commune de Clermont-Ferrand soutient que l’arrêté du 3 août 2022 a été obtenu par fraude, il ne ressort pas, toutefois, des pièces du dossier que la SARL Marius Auvergne aurait, en s’abstenant de porter à sa connaissance la mise en œuvre de la clause résolutoire du bail commercial, procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l’administration dans l’exercice de son droit de préemption, alors au demeurant que la commune avait connaissance des difficultés existantes entre la SARL Marius Auvergne et la SCI 30 rue du Port.

10. En dernier lieu, si l’arrêté de préemption du 3 août 2022, qui est créateur de droit, était illégal, ainsi qu’il a été exposé au point 9, et n’a pas été obtenu par fraude, il ne pouvait être retiré que dans un délai de quatre mois, lequel expirait le 3 décembre 2022. Par suite, l’arrêté du 14 décembre 2022 qui a retiré l’arrêté du 3 août 2022 a été pris en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration.

11. Il résulte de ce qui précède que la commune de Clermont-Ferrand n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l’arrêté du 14 décembre 2022.

Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :

12. Par le présent arrêt, la cour se prononce sur l’appel de la commune de Clermont-Ferrand contre le jugement du 20 février 2025. Par suite, les conclusions à fin de sursis à exécution de ce jugement sont devenues sans objet et il n’y a pas lieu d’y statuer.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Clermont-Ferrand soient mises à la charge de la SARL Marius Auvergne qui n’est pas la partie perdante dans l’instance n° 25LY01192 et qui ne peut pas être regardée comme la partie perdante dans l’instance n° 25LY01193. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand le versement à la SARL Marius Auvergne d’une somme de 2 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions au titre des deux instances.

DÉCIDE :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de sursis à exécution présentées par la commune de Clermont-Ferrand dans la requête n° 25LY01193.

Article 2 : La requête n° 25LY01192 et le surplus des conclusions de la requête n° 25LY01193 sont rejetés.

Article 3 : La commune de Clermont-Ferrand versera à la SARL Marius Auvergne une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Clermont-Ferrand, à la SARL Marius Auvergne et à la SCI 30 rue du Port.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2026 à laquelle siégeaient :

Mme Michel, présidente de chambre,

Mme Letellier, première conseillère.

M. Gros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2026.

La présidente rapporteure,

C. Michel

L’assesseur le plus ancien,

B. Gros

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne à la préfète du Puy-de-Dôme en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,