Révision de carte communale : contestation des zones constructibles et inconstructibles

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Par une requête enregistrée sous le n° 2200331, M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la délibération du 26 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Cipières a approuvé la révision de la carte communale et la décision implicite par laquelle le maire de Cipières a rejeté son recours gracieux du 24 septembre 2021, et d’enjoindre au maire de Cipières de convoquer le conseil municipal en vue d’adopter une carte communale classant en zone inconstructible les parcelles cadastrées section A n° 454, 455, 457 et 458.

Par une requête enregistrée sous le n° 2200332, M. A… a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la délibération du 26 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Cipières a approuvé la révision de la carte communale en tant qu’elle classe en zone constructible la parcelle cadastrée section E n° 18 et la décision implicite par laquelle le maire de Cipières a rejeté son recours gracieux du 24 septembre 2021, et d’enjoindre au maire de Cipières de convoquer le conseil municipal en vue d’adopter une carte communale classant en zone inconstructible la parcelle cadastrée section E n° 18.

Enfin, par une requête enregistrée sous le n° 2200417, M. A… a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté 20 septembre 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé la carte communale de Cipières et la décision implicite par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté.

Par un jugement n° 2200331, 2200332, 2200417 du 5 février 2025, le tribunal administratif de Nice a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 4 avril et 14 octobre 2025, et des mémoires enregistrés le 20 novembre 2025 qui n’ont pas été communiqués, M. A…, représenté par Me Governatori, demande à la cour :

1. d’ordonner avant dire droit une expertise judiciaire aux fins de vérifier la pertinence des constats du commissaire de justice quant à l’accès routier au quartier Saint Roch et de diligenter une visite des lieux en application de l’article R622-1 du Code de justice administrative ;
2. d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 5 février 2025 ;
3. d’annuler la délibération du 26 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Cipières a approuvé la révision de la carte communale de Cipières et l’arrêté 20 septembre 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé cette révision de la carte communale ;
4. d’enjoindre au maire de Cipières de convoquer le conseil municipal en vue d’adopter une nouvelle carte communale consacrant le zonage non constructible des parcelles cadastrées section A n° 454, 455, 457 et 458 ;
5. de mettre à la charge de la commune de Cipières et de l’Etat chacun la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• le jugement est irrégulier en ce que l’instruction n’a pas été réouverte après la production d’une note en délibéré du 5 février 2025 ;
• la délibération en litige méconnait les dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;
• les décisions attaquées méconnaissent les dispositions de l’article L. 414-4 du code de l’environnement ;
• les décisions attaquées sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elles classent les parcelles cadastrées section A n° 454, 455, 457 et 458 en zone constructible ;
• les décisions attaquées méconnaissent l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme qui exige que toute nouvelle urbanisation soit réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux ou groupes de constructions traditionnelles existants en zone de montagne ;
• la carte communale porte atteinte à la préservation de prairies de fauche.

Par des mémoires enregistrés les 12 septembre et 29 octobre 2025, la commune de Cipières, représentée par Me de Poulpiquet, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu

• le jugement attaqué ;
• les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’environnement ;
• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de l’urbanisme ;
• le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Portail, président ;
• les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
• et les observations de Me Gorvernatori, avocat de M. A….

Des notes en délibéré ont été enregistrées les 19 et 22 décembre 2025 et 7 janvier 2026, présentées pour le requérant, et n’ont pas été communiquées.

Une note en délibéré a été enregistrée le 22 décembre 2025, présentée pour la commune de Cipières, et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la délibération du 26 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Cipières a approuvé la révision de la carte communale et la décision implicite par laquelle le maire de Cipières a rejeté son recours gracieux du 24 septembre 2021, ainsi que l’arrêté du 20 septembre 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé la carte communale de Cipières et la décision implicite par laquelle il a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté. Par un jugement du 5 février 2025, dont M. A… relève appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté ses demandes.
2. Sur la régularité du jugement :

Lorsqu’il est saisi, postérieurement à la clôture de l’instruction et au prononcé des conclusions du rapporteur public, d’une note en délibéré émanant d’une des parties à l’instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d’en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision. S’il a toujours la faculté, dans l’intérêt d’une bonne justice, de rouvrir l’instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n’est tenu de le faire à peine d’irrégularité de sa décision que si cette note contient soit l’exposé d’une circonstance de fait dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d’une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office.

Il ressort des pièces du dossier que la note en délibéré produite en première instance par M. A… était accompagnée du constat établi par un commissaire de justice le 3 février 2025 relatif aux conditions de circulation dans le village de Cipières. Alors même que la commune de Cipières avait annoncé postérieurement à la clôture d’instruction l’engagement de travaux pour améliorer la circulation, il ne s’agissait pas là d’une circonstance de fait dont M. A… n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts. Le moyen tiré de ce que le tribunal aurait été tenu de rouvrir l’instruction pour soumettre au contradictoire les éléments contenus dans cette note en délibéré ne peut dès lors qu’être écarté.

3. Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l’information des conseillers municipaux :

Aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales :  » Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération « . Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision d’une carte communale doivent disposer, avant la séance, de l’ensemble du projet de carte communale que la délibération a pour objet d’approuver, et que s’ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n’impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l’absence d’une demande de leur part.

Si M. A… se prévaut de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, il n’établit pas ni même ne soutient avoir sollicité en sa qualité de conseiller municipal de la commune de Cipières la communication de l’ensemble du dossier de révision de la carte communale ni d’informations sur les incidences environnementales de la mise en œuvre de la nouvelle carte communale. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne l’évaluation environnementale et l’évaluation des incidences Natura 2000 :

Aux termes de l’article L. 414-4 du code de l’environnement :  » I. Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après  » Evaluation des incidences Natura 2000  » : 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations, sont applicables à leur réalisation (…) « . Il ressort des pièces du dossier que le territoire communal de Cipières est concerné par trois sites Natura 2000, la zone spéciale de conservation (ZSC)  » Rivières et Gorges du Loup  » (FR9301571), la ZSC des  » Préalpes de Grasse  » (FR9301570) et la zone de protection spéciale (ZPS) des  » Préalpes de Grasse  » (FR9312002). D’une part, le rapport de présentation de la carte communale de Cipières comporte une partie n° 7 relative à l’évaluation environnementale, laquelle relate les incidences prévisibles sur l’environnement, les incidences sur les sites susceptibles d’être touchés, ainsi que les mesures destinées à éviter, réduire ou compenser les effets de la mise en œuvre de cette carte communale. Les informations contenues dans cette évaluation environnementale sont également mentionnées au sein du rapport d’enquête publique du commissaire enquêteur. D’autre part, cette même partie relative à l’évaluation environnementale inclut régulièrement une sous-partie qui comporte un descriptif des sites Natura 2000 et l’incidence sur ces sites de la mise en œuvre de la carte communale. Dès lors, le moyen fondé sur l’absence d’évaluation environnementale et d’évaluation des incidences Natura 2000 doit être écarté.

En ce qui concerne la législation relative aux zones de montagne :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme :  » L’urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants, sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d’annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées « . Aux termes de l’article L. 122-5-1 du même code :  » Le principe de continuité s’apprécie au regard des caractéristiques locales de l’habitat traditionnel, des constructions implantées et de l’existence de voies et réseaux « . La directive territoriale d’aménagement des Alpes-Maritimes approuvée par décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 précise que  » la continuité de l’urbanisation implique la proximité visuelle mais non la continuité des espaces bâtis. (…) Lorsqu’il existe à proximité des bourgs, villages, hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations, des espaces partiellement urbanisées leur urbanisation pourra être renforcée. Ce renforcement pourra permettre de favoriser la continuité avec ces pôles bâtis « . Il ressort notamment du plan cadastral et des photographies aériennes produites au débat que le quartier Saint-Roch constitue un groupe d’habitations existantes au sens et pour l’application des dispositions citées au point 9. En effet, d’une part, le quartier Saint-Roch est constitué de sept constructions, chacune espacée de moins de 40m, d’autre part, ce même quartier se situe en continuité de la zone urbanisée de la commune. A ce titre, le rapport de présentation indique que les zones urbanisées ont été définies par une double tache urbaine suivant les recommandations de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) dans son guide d’application de la loi montagne daté de mars 2014, afin notamment de garantir une continuité de l’urbanisation entre les quartiers au sud du village et le village. Enfin, le quartier Saint-Roch est desservi tant par le chemin Saint-Roch que par les réseaux. Dès lors, les parcelles appartenant à M. A… et le quartier Saint-Roch se situent en continuité de l’urbanisation existante. Dans ces conditions, M. A… n’est pas fondé à soutenir que le secteur Saint-Roch ne se situe pas en continuité d’un groupe d’habitation existant au sens des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 122-10 du code de l’urbanisme :  » Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l’exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. « . Les dispositions précitées ne sauraient être regardées comme interdisant de classer des parcelles agricoles dans des zones réservées à des activités autres que l’agriculture, mais impliquent de n’admettre l’urbanisation de telles parcelles que pour satisfaire des besoins justifiés et dans une mesure compatible avec le maintien et le développement des activités agricoles, pastorales et forestières.

Il ne ressort pas des pièces du dossier que le maintien en zone constructible des prairies de fauche propriété de M. A…, d’une superficie d’environ 4 000 m², ne serait pas compatible avec le maintien et le développement des activités agricoles, pastorales et forestières.

En ce qui concerne le classement en zone constructible des parcelles appartenant à l’appelant :

Aux termes de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme dispose :  » I. La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises (…) « . Il ressort des pièces du dossier que M. A… est propriétaire des parcelles cadastrées section A 454, 455, 457 et 458, lesquelles sont classées en zone constructible de la carte communale de Cipières. Ces parcelles font partie du quartier Saint-Roch, identifié selon le rapport de présentation de la carte communale comme l’un des quartiers urbanisés de la commune. L’ancienne carte communale approuvée en 2003 classait déjà ce quartier en zone constructible. Si le territoire communal est concerné par quatre zones d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), il apparait que seule la ZNIEFF de type 2  » Plateau de Calem  » recouvre la partie sud de la parcelle cadastrée section A n° 454. Par ailleurs, il ressort de l’étude Tinétude Ingénierie, que les parcelles ne sont en revanche couvertes par aucun site Natura 2000, ni par un corridor écologique. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 454, comporte deux constructions, dont l’une à usage d’habitation de M. A…. Par ailleurs, afin de respecter les grands principes de protection énoncés par le rapport de présentation visant notamment à la préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, les auteurs de la carte communale ont reclassé des parties du territoire en zone non constructible telles que le quartier de Vignasse et le quartier des Aires. Enfin, si M. A… se prévaut de la circonstance que l’accès au chemin Saint-Roch serait perturbé par l’ouverture à l’urbanisation du quartier de la Gache, le constat établi par un commissaire de justice le 3 février 2025 n’établit pas la réalité des difficultés alléguées quant à la circulation dans ce quartier. Dans ces conditions, et alors que l’ensemble des personnes publiques associées ont émis des avis favorables assortis, le cas échéant, de réserves, l’intéressé n’est pas fondé à soutenir que le classement en zone constructible de ses parcelles est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Par suite, le moyen doit être écarté.

4. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il y ait lieu d’ordonner une expertise ni de procéder à une visite des lieux que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
5. Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cipières, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il y a lieu de mettre à la charge de M. A… la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Cipières et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

1. Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.
2. Article 2 : M. A… versera la somme de 2 000 euros à la commune de Cipières en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
3. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A…, à la commune de Cipières et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• M. Philippe Portail, président de chambre,
• Mme Marie-Laure Hameline, présidente assesseure,
• M. Arnaud Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 janvier 2026.

N° 25MA00900