Urbanisme : annulation de la délibération sur les espaces proches du rivage.

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez.

Par un jugement 2302675 du 26 juillet 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 25 septembre 2024 et 18 mars et 2 mai 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 5 juin 2025, produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, M. A… B…, représenté par Me Ferouelle, demande à la Cour :

1. d’annuler le jugement du 26 juillet 2024 du tribunal administratif de Toulon ;
2. de faire droit à sa demande de première instance ;
3. d’enjoindre à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez de « réévaluer » la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative ;
4. de mettre à la charge de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• la délibération attaquée méconnaît l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme s’agissant de la définition des espaces proches du rivage ;
• le SCOT méconnaît l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme en tant qu’il ne prend pas en compte les lotissements dans les tissus urbains ;
• cette illégalité a pour incidence l’illégalité de la qualification en espaces déjà urbanisés des lotissements de l’Escalet et de la Tourraque qui font partie d’une agglomération ;
• la délibération attaquée méconnaît l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme en tant qu’elle classe comme espaces remarquables naturels et forestiers à préserver les espaces naturels situés autour des quartiers de la Tourraque et de l’Escalet.

Par des mémoires enregistrés les 27 février, 11 avril 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 5 juin 2025, produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, représentée par Me Barbeau, demande à la Cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de M. B… une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Portail, président ;
• les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
• et les observations de Me Ferouelle, avocate de M. B…, et de Me Germe, avocate de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez.

Une note en délibéré présentée pour M. B…, a été enregistrée le 12 décembre 2025 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 2 octobre 2019, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a approuvé le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez. Par une décision du 20 décembre 2019, le préfet du Var a suspendu le caractère exécutoire de cette délibération en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a alors engagé la modification du SCOT pour prendre en compte les observations du préfet. Cette modification a été approuvée par délibération du 21 juin 2023. M. B…, propriétaire d’une parcelle cadastrée section A0 n° 385, située Route de la Tourraque à Ramatuelle, a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler cette délibération. Par un jugement du 26 juillet 2024, dont le requérant relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121 13 du code de l’urbanisme : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321 2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature. Le plan local d’urbanisme respecte les dispositions de cet accord. »
3. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. Si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d’un tel espace proche du rivage, il n’implique donc pas que chacune des parcelles situées au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l’ensemble cohérent dont elles font partie.
4. Le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCOT du Golfe de Saint Tropez dispose en son objectif 8 a / : » déterminer la limite des espaces proches du rivage. A son échelle, le SCoT localise dans le schéma des paysages et le schéma de l’accueil du développement futur la limite des espaces proches du rivage selon trois critères : la distance, la covisibilité entre les secteurs concernés et la mer, et les caractéristiques des espaces considérés. Les documents d’urbanisme en précisent la délimitation exacte sur la base des mêmes critères et selon les principes suivants : pour la distance au rivage : la distance moyenne considérée de référence est de l’ordre du kilomètre. Cette distance est modulée en fonction des deux autres critères ; pour la covisibilité terre mer : ce facteur est déterminant de par la présence d’un relief marqué sur le littoral et des situations de baie et de golfe. Cette limite s’appuie sur les lignes de relief marquant un ou des plans paysagers successifs. Entre le Rayol Canadel et la Croix Valmer, la limite des espaces proches du rivage s’appuie sur la ligne de crête principale des versants littoraux du Massif des Maures. Entre la Croix Valmer et Saint Tropez, cette limite s’appuie sur les premiers reliefs en amont de la plaine agricole de Ramatuelle et de Pampelonne délimitant des premiers plans paysagers avant les lignes de crêtes principales du massif des Maures. Sur le Golfe offrant en plus des covisibilités terre mer, des covisibilités terre terre marquées d’une rive à l’autre, la limite des espaces proches du rivage s’appuie sur les lignes de crêtes principales marquant les premiers plans paysagers formés par les lignes de crêtes des massif de Bestagne, de la Haute Suane et des collines du Sémaphore, de la Nartelle et de la Garonnette. Pour la prise en compte des caractéristiques des espaces potentiellement considérés : en situation de littoral fortement urbanisé (espaces portuaires / marinas / fronts urbains), la limite des espaces proches tient compte des absences de covisibilités avec les espaces directement en arrière. C’est le cas notamment sur l’espace du fond du Golfe, sur le centre ville de Sainte Maxime. En situation naturelle et/ou agricole empreinte d’ambiance maritime (marais, étang littoral), la limite des espaces proches du rivage tient compte de ces ambiances pour inclure les espaces concernés. »
5. Il ressort des pièces du dossier que les espaces proches du rivage délimités par le SCOT incluent notamment des parties du territoire de Ramatuelle situées à 3,5 km du rivage. La communauté de communes du Golfe de Saint Tropez, qui se borne à produire des photographies de la plaine agricole de Ramatuelle d’où la mer est visible ne justifie pas cette délimitation autrement que par la covisibilité. Il en est de même pour d’autres communes comme La Croix Valmer. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du SCOT ont pris en compte le caractère urbanisé ou non des secteurs inclus dans les espaces proches du rivage. En privilégiant le seul critère de la covisibilité, au détriment des critères de la distance et du caractère urbanisé ou non du secteur, la délibération attaquée est incompatible avec les dispositions particulières au littoral et méconnaît dès lors l’article L. 131 1 précité. Cette erreur de droit dans la méthode de délimitation des espaces proches du rivage entache de manière indivisible la délimitation des espaces proches du rivage sur la totalité du territoire couvert par le SCOT du Golfe de Saint Tropez.
6. En deuxième lieu, l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme dispose : « Toutefois, dans ce délai de deux mois, l’autorité administrative compétente de l’Etat notifie par lettre motivée à l’établissement public prévu à l’article L. 143-16 les modifications qu’il estime nécessaire d’apporter au schéma lorsque les dispositions de celui-ci : 1° Ne sont pas compatibles avec les prescriptions particulières prévues à l’article L. 122-26 et, en l’absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l’article L. 131-1 ; 2° Compromettent gravement les principes énoncés à l’article L. 101-2, sont contraires à un projet d’intérêt général, autorisent une consommation excessive de l’espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. Le schéma ne devient exécutoire qu’après que les modifications demandées et la délibération qui les approuve ont été publiées dans les conditions prévues au 1° du I ou au II de l’article L. 143-24 et transmises à l’autorité administrative compétente de l’Etat. »
7. Le SCOT du Golfe de Saint-Tropez approuvé par délibération du 21 juin 2023, à la suite de la notification par le préfet du Var des modifications qu’il estimait nécessaire d’apporter au SCOT approuvé par la délibération du 2 octobre 2019, a eu pour effet de substituer le SCOT ainsi modifié au SCOT approuvé le 2 octobre 2019. Le requérant est dans ces conditions recevable à contester des dispositions de ce nouveau SCOT alors même qu’elles figuraient déjà dans le SCOT approuvé en 2019, voire dans le SCOT antérieur à la révision.
8. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. »
9. Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu’aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. La nature de l’opération foncière ayant présidé à la création d’un secteur est sans incidence pour apprécier s’il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Un projet de construction situé en continuité avec un secteur urbanisé issu d’une opération de lotissement peut, ainsi, être autorisé si le nombre et la densité des constructions de ce lotissement sont suffisamment significatifs pour qu’il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l’article L. 121-8.
10. Aux termes de l’objectif 28 du DOO du SCOT du golfe de Saint-Tropez : « Est considérée comme agglomération existante, un ensemble à caractère urbain de taille plus importante que le village. Sur le territoire du Golfe de Saint Tropez, les agglomérations sont de deux types : d’une part les ensembles à caractère urbain composés de quartiers centraux d’une densité relativement importante comprenant un centre-ville ou un village, ainsi que des quartiers de densité moindre présentant une continuité dans le tissu urbain ; d’autre part, les ensembles à caractère urbain mixte ou monofonctionnel ne comprenant pas de centre-ville ou de village, mais regroupant au sein d’une densité significative de constructions, des fonctions polarisantes économiques, commerciales, touristiques, associées parfois à du résidentiel. »
11. D’une part, la définition des agglomérations par le SCOT n’exclut pas les lotissements. Le moyen tiré de l’erreur de droit des auteurs du SCOT à ne pas avoir inclus les lotissements dans les agglomérations doit dès lors être écarté.
12. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les quartiers de l’Escalet et de la Tourraque à Ramatuelle sont séparés par une zone naturelle et non bâtie. Les auteurs du SCOT n’ont pas méconnu les dispositions précitées de l’article L. 121-8 en considérant que ces quartiers ne constituaient pas une seule et même agglomération.
13. En troisième et dernier lieu, l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme dispose : « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l’intérêt écologique qu’ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l’avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. »
14. Aux termes de l’article R. 121-4 du même code : « En application de l’article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu’ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique (…) les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer et des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares (…) ».
15. Il ressort des pièces du dossier que le secteur situé entre les quartiers de la Tourraque et de l’Escalet à Ramatuelle, où se situe la parcelle du requérant, d’une surface de presque trois hectares, est boisé et recouvert d’une végétation méditerranéenne. Les auteurs du SCOT n’ont dès lors pas méconnu l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme en classant ce secteur en espace remarquable au sens des dispositions précitées.
16. Il résulte de ce qui précède que M. B… est uniquement fondé à soutenir que la délibération en litige est illégale en tant que le SCOT du Golfe de Saint-Tropez délimite les espaces proches du rivage.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a lieu de faire droit à aucune demande des parties tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

1. La délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez est annulée en tant que le SCOT délimite les espaces proches du rivage.
2. Le jugement du 26 juillet 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1er.
3. Le surplus des conclusions de la requête de M. B… est rejeté.
4. Les conclusions de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
5. Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez. Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, où siégeaient :

• M. Portail, président,
• Mme Hameline, présidente assesseure,
• M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

N° 24MA02506