Urbanisme : annulation de la délimitation des espaces proches du rivage en SCOT.

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B… A… a demandé au tribunal administratif de Toulon à titre principal, d’annuler en totalité la délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez, ensemble la décision explicite de rejet de son recours gracieux du 20 septembre 2023 et, à titre subsidiaire, d’annuler ces décisions en tant qu’elles concernent le territoire de la commune de Saint-Tropez.

Par un jugement 2303849 du 26 juillet 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 30 septembre 2024, 13 janvier et 26 février 2025 et un mémoire récapitulatif enregistré le 5 juin 2025 produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, Mme B… A…, représentée par Me Macone, demande à la cour :

1. d’annuler le jugement du 26 juillet 2024 du tribunal administratif de Toulon ;
2. de faire droit à sa demande de première instance ;
3. de mettre à la charge de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez la somme de 1 700 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• la notice de présentation de la modification du SCOT et le tome 5 du rapport de présentation ne justifient pas la délimitation des espaces proches du rivage ;
• la délimitation des espaces proches du rivage a eu pour effet de mettre en échec le jugement du tribunal administratif de Toulon du 28 février 2017 qui a reconnu le caractère constructible de la parcelle de Mme A… sans méconnaissance de la loi littoral ;
• le SCOT est entaché d’erreur de droit au regard de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme en ce qu’il interdit les constructions nouvelles à l’intérieur des secteurs déjà urbanisés inclus dans les espaces proches du rivage ;
• le SCOT est incompatible avec les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme du fait du classement en secteurs déjà urbanisés de zones présentant les caractéristiques d’une agglomération ou d’un village ;
• le SCOT ne respecte pas le principe d’équilibre prévu par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;
• l’inclusion de la parcelle cadastrée section BA n° 193 et du secteur de Saint-Jaume dans les espaces proches du rivage est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires enregistrés les 12 décembre 2024 et 3 février 2025, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, représentée par Me Barbeau, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme A… de la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une lettre du 2 mai 2025, les parties ont été invitées à produire un mémoire récapitulatif en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Portail, président ;
• les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;
• et les observations de Me Porta, substituant Me Macone, avocat de Mme A…, et de Me Germe, avocate de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez.

Une note en délibéré présentée pour la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, a été enregistrée le 8 décembre 2025, et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 2 octobre 2019, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a approuvé le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez. Par une décision du 20 décembre 2019, le préfet du Var a suspendu le caractère exécutoire de cette délibération en application de l’article L. 143-25 du code de l’urbanisme. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a alors engagé une modification du SCOT pour prendre en compte les observations du préfet. Cette modification a été approuvée par une délibération du 21 juin 2023. Mme A…, propriétaire de la parcelle BA n° 193 à Saint-Tropez, a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler cette délibération. Par un jugement du 26 juillet 2024, dont la requérante relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.
2. Sur le bien fondé du jugement :
1. En premier lieu, l’article L. 141-3 du code de l’urbanisme dispose :  » Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables et le document d’orientation et d’objectifs en s’appuyant sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, notamment au regard du vieillissement de la population et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’agriculture, de préservation du potentiel agronomique, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services. « .
2. Le tome 5 du rapport de présentation relatif à la modification du SCOT approuvé dispose en page 13 :  » Le DOO localise sur les schémas de préservation du socle paysager et de l’accueil du développement futur la limite des espaces proches du rivage. Cette limite sera à délimiter plus précisément à l’occasion de l’élaboration des documents d’urbanisme locaux. A l’échelle du Golfe de Saint Tropez, la limite a été établie sur la base des éléments de jurisprudence, selon lesquelles il convient de combiner les trois critères majeurs suivants : La distance au rivage ; La co-visibilité ; Les caractéristiques des espaces considérés. Pour la notion de distance au rivage, le DOO fait référence à une distance de l’ordre du kilomètre. L’histoire de l’urbanisation du Golfe de Saint-Tropez au cours du 20ème siècle a conduit à privilégier le développement de lotissements et d’habitations à proximité du rivage. Cette notion de proximité est constatée sur une bande d’environ 1 km du rivage, au-delà de laquelle l’intérêt de construire semblait nettement moins marqué notamment sur les secteurs de relief sans vue directe sur la mer. Au-delà de cette bande d’un kilomètre il peut donc être convenu que l’attrait du rivage n’était plus effectif et marque donc une limite à l’ambiance maritime et à l’intérêt de la proximité de la mer. En revanche, dans le cas de reliefs marqués, la vue sur mer a été un facteur de l’extension significative de l’urbanisation des versants. Cette distance du kilomètre constitue le mètre étalon pour analyser de manière comparative les deux autres critères suivants et déterminer le positionnement relatif de la limite des espaces proches du rivage. Pour la notion de covisibilité, le SCoT s’appuie sur la topographie du territoire en prenant en considération les lignes de crêtes principales et secondaires du relief et les plans paysagers successifs qu’ils dessinent. L’appréciation des perceptions par un observateur est évaluée depuis le rivage selon une approche terre/mer. Toutefois la configuration particulière de la topographie du territoire en baie, golfe, anses implique d’avoir également une lecture terre/terre, plus particulièrement sur le golfe. Enfin la notion de caractéristique des espaces à considérer tient compte de deux clés d’analyse. – La présence d’un espace densément urbanisé (cf cas 1 sur la coupe). Dans ce cas, la limite des espaces proches du rivage se rapproche des premiers fronts urbains bâtis. – La présence d’espaces à dominante naturelle ou agricole (cf cas n° 2). Dans ce cas la limite des espaces proches du rivage recule à l’intérieur des terres, à fortiori en présence de systèmes de zones humides associés directement à la zone littorale. Dans ce cas la limite des espaces proches du rivage intègre l’intégralité de l’écosystème concerné. « 
3. Le rapport de présentation décrit ainsi la méthode utilisée pour déterminer les limites des espaces proches du rivage. Le moyen tiré de ce qu’il n’expliquerait pas les choix retenus pour délimiter ces espaces doit être écarté.
4. En deuxième lieu, par un jugement n° 1403855 du 28 février 2017, le tribunal administratif de Toulon a admis que la parcelle BA n° 193 se situait en continuité de l’agglomération de Saint-Tropez pour considérer que le certificat d’urbanisme positif délivré le 12 mai 2014 était légal et rejeter sur ce point le déféré du préfet du Var. Mme A… n’est toutefois pas fondée à s’en prévaloir dans le présent litige dont l’objet est différent de celui qui a donné lieu au jugement revêtu de l’autorité relative de la chose jugée du 28 février 2017.
5. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme :  » L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau… « . Aux termes de l’article L. 121-8 du même code :  » L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. « 
6. Les auteurs du SCOT n’ont pas méconnu ces dispositions en ne prévoyant, dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages et situés à l’intérieur des espaces proches du rivage, que l’extension limitée et la reconstruction des bâtiments existants, l’exception prévue par les dispositions précitées et permettant d’autoriser dans certaines conditions les constructions nouvelles dans les secteurs déjà urbanisés concernant uniquement les secteurs situés en dehors des espaces proches du rivage.
7. En quatrième lieu, constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application des dispositions précitées des articles L. 121-8 et L. 121-13 précités du code de l’urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. Il ressort des pièces du dossier que le quartier Saint-Jaume à Saint-Tropez où se trouve la parcelle BA n° 193 ne comporte pas un nombre et une densité significatifs de constructions et ne constitue pas une agglomération ni un village. C’est dès lors sans erreur d’appréciation que le SCOT du Golfe des Saint-Tropez a inclus ce secteur dans les autres secteurs urbanisés et non dans les agglomérations et villages.
8. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme :  » L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature. Le plan local d’urbanisme respecte les dispositions de cet accord. « 
9. Aux termes de l’article L. 131-1 du même code :  » Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 et les documents d’urbanisme uniques mentionnés à l’article L. 146-1 sont compatibles avec : 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II (…) « .
10. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le plan d’eau. L’objectif d’urbanisation limitée visé par l’article L. 121-13 précité implique que soit retenu dans sa totalité, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d’un tel espace proche du rivage, il n’implique donc pas que chacune des parcelles situées au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l’ensemble cohérent dont elles font partie.
11. Le secteur du quartier Saint-Jaume où se trouve le terrain propriété de la requérante est situé à une distance comprise environ entre 800 mètres et un kilomètre de la mer. Si ce quartier est, faiblement, en situation de covibilité avec la mer, il comporte une certaine densité, qui a d’ailleurs conduit les auteurs du SCOT à le classer dans les secteurs déjà urbanisés. En incluant ce quartier et la parcelle de la requérante dans les espaces proches du rivage, la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez a méconnu les dispositions précitées du code de l’urbanisme.
12. En dernier lieu, l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme dispose que :  » Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité (…) « . Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l’article L. 101-2 du code l’urbanisme.
13. D’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez n’aurait pas procédé dans les documents du SCOT à une distinction circonstanciée entre les villages et agglomérations et les autres secteurs déjà urbanisés. D’autre part, le SCOT prévoit l’extension limitée et la reconstruction des bâtiments existants uniquement dans les secteurs déjà urbanisés autres que les villages et agglomérations et situés à l’intérieur des espaces proches du rivage. Enfin, les dispositions du DOO (Document d’Orientation et d’Objectifs), notamment dans son objectif 8, dérogent aux contraintes des espaces proches du rivages en identifiant des  » espaces littoraux stratégiques de développement urbain  » tels que le centre-ville de Cavalaire, l’esplanade du port à Saint-Tropez, le pôle technologique de Gassin, ou les espaces de l’ancien hippodrome à Cogolin comprenant les bâtiments principaux existants. Le SCOT n’est dès lors pas incompatible avec le principe d’équilibre résultant des dispositions précitées.
14. Il résulte de ce qui précède que Mme A… est uniquement fondée à soutenir que la délibération en litige est illégale, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux formé contre celle-ci, en tant que le SCOT du Golfe de Saint-Tropez inclut le quartier Saint-Jaume dans les espaces proches du rivage, et à demander la réformation du jugement attaqué en ce qu’il a rejeté sa demande dans cette mesure.
3. Sur les frais liés au litige :
1. D’une part, aux termes de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative :  » Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l’instruction peut demander à l’une des parties de reprendre, dans un mémoire récapitulatif, les conclusions et moyens précédemment présentés dans le cadre de l’instance en cours, en l’informant que, si elle donne suite à cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront réputés abandonnés. En cause d’appel, il peut être demandé à la partie de reprendre également les conclusions et moyens présentés en première instance qu’elle entend maintenir. Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l’instruction peut en outre fixer un délai, qui ne peut être inférieur à un mois, à l’issue duquel, à défaut d’avoir produit le mémoire récapitulatif mentionné à l’alinéa précédent, la partie est réputée s’être désistée de sa requête ou de ses conclusions incidentes. La demande de production d’un mémoire récapitulatif informe la partie des conséquences du non-respect du délai fixé. ».
2. La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez n’ayant pas repris ses conclusions et moyens dans un mémoire récapitulatif, en dépit de l’invitation en ce sens que lui a adressée la Cour, elle doit être regardée comme s’étant désistée de ses conclusions fondées sur les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
3. D’autre part, dans les circonstances de l’espèce, il y lieu de mettre à la charge de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme A… et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

1. Article 1er : La délibération du conseil de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez du 21 juin 2023 approuvant la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Golfe de Saint-Tropez et la décision de rejet du recours gracieux formé par Mme A… contre celle-ci le 20 septembre 2023 sont annulées en tant que le SCOT du Golfe de Saint-Tropez inclut le quartier Saint-Jaume dans les espaces proches du rivage.
2. Article 2 : Le jugement du 26 juillet 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1er.
3. Article 3 : La communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez versera à Mme A… la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
4. Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme A… est rejeté.
5. Article 5 : Il est donné acte du désistement de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez de ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
6. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B… A… et à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez. Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, où siégeaient :

• M. Portail, président,
• Mme Hameline, présidente assesseure,
• M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

N° 24MA02523