Responsabilité contractuelle : comment obtenir une révision tarifaire en cas de baisse de primes ?

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société en commandite par actions Veolia Eau – Compagnie générale des eaux (« Veolia »), a demandé au tribunal administratif de Marseille, à titre principal, de condamner la communauté de communes de Serre-Ponçon à lui verser, en réparation des conséquences dommageables de son refus de réviser la tarification du service public de l’assainissement collectif, une indemnité de 512 247 euros correspondant à la période d’exécution de son contrat de délégation de service public courant de l’année 2010 à l’année 2022, somme à parfaire pour intégrer les années ultérieures, avec intérêt au taux légal à compter du 14 octobre 2020 assortie de la capitalisation des intérêts, ou, à titre subsidiaire, de désigner un expert ayant pour mission de déterminer son préjudice.

Par un jugement n° 2100547 du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 21 juin 2024, la société Veolia, représentée par Me Laridan, demande à la cour :

1. d’annuler le jugement du 25 avril 2024 ;
2. de condamner la communauté de communes de Serre-Ponçon à lui verser une indemnité de 512 247 euros à parfaire ;
3. de mettre à la charge de la communauté de communes la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• les premiers juges ont écarté sans motivation suffisante le moyen tiré de l’atteinte portée au principe de loyauté des relations contractuelles ;
• en refusant de procéder à la révision des prix en conséquence de la diminution de la prime d’épuration, la communauté de communes de Serre-Ponçon a commis une faute contractuelle dès lors qu’elle a droit à cette révision ;
• ce faisant, l’autorité concédante a méconnu le principe de loyauté des relations contractuelles.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 février 2025, la communauté de communes de Serre-Ponçon, représentée par Me Landot et Me Karamitrou, demande à la cour de rejeter la requête d’appel et de mettre à la charge de la société Veolia la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• la société n’est pas recevable à invoquer la responsabilité quasi-délictuelle de la communauté de communes, qui est une cause juridique distincte de celle soumise aux premiers juges ;
• les moyens présentés à l’appui de la requête d’appel sont infondés ;
• elle-même est fondée à solliciter une baisse des tarifs pour les usagers, qui apparaissent supérieurs au service rendu.

Par une lettre en date du 16 juin 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici au 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 15 juillet 2025.

Par ordonnance du 17 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Connaissance prise du mémoire produit par la société Veolia le 21 juillet 2025, qui n’a pas été communiqué.

Connaissance prise des notes en délibéré présentées le 27 janvier 2026 par la société Veolia et par la communauté de communes de Serre-Ponçon.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Renaud Thielé, rapporteur,
• les conclusions de M. François Point, rapporteur public,
• et les observations de Me Laridan représentant la société Veolia et Me Girardo représentant la communauté de communes de Serre-Ponçon.

Considérant ce qui suit :

1. Par contrat conclu le 17 décembre 2009, la communauté de communes de l’Embrunais a délégué à la société Veolia Eau – Compagnie générale des eaux (« Veolia »), pour une durée de trente ans, l’exploitation du service public de l’assainissement collectif. La société Veolia a demandé à la communauté de communes de consentir à une révision des tarifs pour compenser la diminution du montant de la prime d’épuration versée par l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse. Par courrier du 19 novembre 2020, la communauté de communes de Serre-Ponçon a refusé de faire droit à sa demande. La société Veolia a saisi le tribunal administratif d’une demande tendant à la condamnation de la communauté de communes à lui verser une indemnité de 512 247 euros au titre des préjudices résultant de son refus, selon elle fautif, de procéder à la révision des tarifs pour tenir compte de la diminution de la prime d’épuration durant la période 2010-2022. Par le jugement attaqué, dont la société Veolia relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.

Sur la responsabilité quasi-délictuelle de la communauté de communes :

2. La responsabilité quasi-délictuelle de la communauté de communes constitue une cause juridique distincte de sa responsabilité contractuelle, seule invoquée en première instance. Dès lors et en tout état de cause, ainsi que l’oppose la communauté de communes, la demande présentée à ce titre est irrecevable.

Sur la responsabilité contractuelle de la communauté de communes :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

3. En relevant que la société Veolia ne pouvait utilement se prévaloir de la méconnaissance du principe de loyauté des relations contractuelles et en écartant ainsi sans équivoque ce moyen comme inopérant, cela d’ailleurs à juste titre dans la mesure où le différend est relatif à la mise en œuvre de stipulations contractuelles, les premiers juges, qui n’étaient pas même tenus de répondre à un tel moyen, n’ont pas méconnu l’article L. 9 du code de justice administrative imposant la motivation des jugements.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :

S’agissant de la responsabilité :

4. D’une part, aux termes de l’article 31 du contrat de concession :  » (…) Le délégataire perçoit directement la prime d’épuration de la part de l’agence de l’eau. Le délégataire est chargé d’obtenir des performances de station suffisantes pour l’obtention d’une prime d’épuration la plus élevée possible, de la part de l’agence de l’eau / Dans cette mesure, les performances épuratoires (prises en compte par l’agence de l’eau) devront donc être supérieures ou égales aux performances moyennes suivantes, pour les stations d’Embrun, des Orres et de Châteauroux les Alpes (…) « . Et aux termes de son article 31.1, le « délégataire est chargé d’obtenir des performances de station suffisantes pour l’obtention d’une prime d’épuration la plus élevée possible de la part de l’agence de l’eau ».

5. D’autre part, aux termes de l’article 53.1 de ce contrat :  » Pour tenir compte de l’évolution des conditions économiques et techniques, et pour s’assurer que la formule d’indexation est bien représentative des coûts réels, chacune des parties peut demander le réexamen du tarif délégataire (part exploitation) et de sa formule d’indexation uniquement dans les cas suivants : / 1. 5 ans à partir de la date de signature du présent contrat, ou 5 ans après la dernière révision (…) 14. En cas d’évolution des conditions d’attribution et des modalités de calcul des primes pour épuration, par rapport aux dispositions en vigueur au 1er janvier 2009 entraînant une variation du montant de la prime supérieure à 5 % « . Aux termes des stipulations de l’article 54.1 du contrat :  » La révision des tarifs débute, à l’initiative de la collectivité ou du délégataire, par la remise d’un document de révision constatant que l’une au moins des conditions de révision énumérées à l’Article 53 est réalisée. La partie à laquelle le document est transmis fait connaître à l’autre son intention dans un délai d’un mois. La procédure est engagée, sauf en cas de refus notifié avant l’expiration de ce délai. Les motifs du refus doivent être précisés et la partie la plus diligente peut, dans ce cas, demander la mise en place de la commission spéciale de révision prévue au paragraphe 54.3 « . Aux termes des stipulations de l’article 54.2 :  » Le délégataire met à la disposition de la collectivité, pour lui permettre d’apprécier les évolutions à prendre en compte dans la révision, les informations nécessaires en sa possession, et en particulier un nouveau compte d’exploitation faisant ressortir, par installation et par rubrique de charges, tous éléments utiles à la discussion. Les informations ainsi fournies peuvent être notamment de nature technique, financière, relatives à la clientèle ou aux travaux confiés au délégataire par le présent contrat. / Dans le cadre de l’application de son pouvoir général de contrôle sur l’exécution du contrat, la collectivité peut mettre en œuvre, à l’occasion de la procédure de révision, tous les moyens définis à l’article 54.1 du présent contrat. Chaque partie peut se faire assister par un ou plusieurs experts de son choix. / L’accord final des parties donne lieu à la rédaction d’un avenant « . Selon les stipulations de l’article 54.3 du contrat :  » En l’absence d’accord, soit dès le début de la procédure, soit à l’issue du délai qui a été convenu, une commission spéciale de révision est constituée. (…) La mission de cette commission consiste à rapprocher les points de vue de la collectivité et du délégataire de façon à parvenir à un accord, dans le respect des engagements contractuels des parties et notamment des stipulations de l’Article 40 ci-dessus. (…). La commission spéciale, une fois constituée, dispose d’un délai de 2 mois pour élaborer un projet d’accord qu’elle soumet aux deux parties. / Si l’une des parties n’accepte pas les conclusions de la commission, elle notifie son désaccord à l’autre partie sous un délai d’un mois et en précise les raisons. La partie la plus diligente peut alors saisir le juge du contrat.

6. Ainsi que le soutient la société Veolia, ces stipulations, qui prévoient que le titulaire du contrat peut solliciter le réexamen des tarifs en cas, notamment, d’évolution des conditions d’attribution et des modalités de calcul des primes pour épuration, entraînant une variation du montant de la prime supérieure à 5 %, et, en cas de désaccord de l’autorité concédante, la possibilité de saisir le juge du contrat, impliquent l’obligation, et non la simple faculté, pour l’autorité concédante saisie d’une telle demande, d’accepter un ajustement des tarifs pour compenser cette évolution des conditions de l’exploitation.

7. Il résulte de l’instruction que la baisse tendancielle des primes épuratoires s’explique, au moins en partie, par la modification du mode de calcul de ces primes et, notamment, par les baisses des taux de subventionnement effectuées graduellement entre 2011 et 2013, puis graduellement entre 2018 et 2021. En refusant en totalité les conclusions de la commission spéciale de révision prévue par l’article 54.3 du contrat, qui retenaient l’existence d’une telle baisse, la communauté de communes a commis une faute contractuelle de nature à engager sa responsabilité à raison du préjudice qui a résulté, pour la société Veolia, de ce refus.

S’agissant du lien de causalité :

8. Cependant, la révision des tarifs prévue par l’article 53.1 du contrat ne saurait permettre une compensation rétroactive du manque à gagner résultant de la réduction des primes épuratoires. Dès lors, le préjudice directement causé par la faute de la communauté de communes se limite au montant de l’augmentation des tarifs qui aurait dû être accordée à l’exploitant à l’issue de la procédure contractuelle d’examen de la demande de révision. La commission spéciale de révision ayant rendu ses conclusions en juillet 2020, la société Veolia ne pouvait prétendre à une telle révision des tarifs, destinée à compenser l’affaiblissement des primes épuratoires, qu’à compter de l’exercice 2021. La société Veolia ne sollicitant l’indemnisation de son préjudice que jusqu’à l’année 2021 incluse, il y a donc lieu de retenir la responsabilité de la communauté de communes au titre des seules années 2021 et 2022.

S’agissant du montant du préjudice :

9. La société Veolia sollicite l’indemnisation d’un préjudice d’exploitation correspondant, selon elle, à la différence entre le montant des primes épuratoires perçues au titre des années 2021 et 2022 et le montant théorique prévisionnel de ces primes, tel qu’il avait été calculé lors de la conclusion du contrat de délégation, et du reste mentionné en annexe de celui-ci, soit 130 000 euros.

10. Cependant, si cette différence s’explique, en partie, par la modification des modalités de calcul des primes de performance épuratoire et, en particulier, par les baisses des taux de subvention évoquées au point 5 du jugement, cette explication n’est pas exclusive. En effet, il résulte des notifications d’aide adressées par l’agence de l’eau, produites par la société Veolia à la demande du tribunal administratif de Marseille, que la faiblesse des primes versées est susceptible de résulter d’autres causes, et notamment la surestimation, par la société Veolia, du volume de la pollution annuelle à traiter, calculée forfaitairement à partir du nombre d’habitants permanents et saisonniers. Or les conséquences d’une telle surestimation des volumes font normalement partie des risques inhérents à l’exploitation et doivent dès lors être assumées par la société Veolia.

11. Dans ces circonstances, il y a lieu, pour la cour, de prescrire une expertise afin de déterminer le montant du manque à gagner annuel causé à la société Veolia au titre des années 2021 et 2022 par la modification des modalités de calcul des primes épuratoires, à moins que, à ce stade de la procédure contentieuse, le principe de la responsabilité de la communauté de communes de Serre-Ponçon étant tranché par le présent arrêt avant-dire droit, les parties ne préfèrent rechercher un accord, dans le cadre d’une médiation, sur la somme due à la société en indemnisation du préjudice résultant de l’absence de réexamen des tarifs de la concession.

D É C I D E :

Article 1er : En cas d’accord des deux parties au litige quant à l’engagement d’une procédure de médiation, le président de la formation de jugement désignera un médiateur, conformément, le cas échéant, au choix des parties, dans les conditions prévues par les articles L. 213-7 et suivants du code de justice administrative.

Article 2 : En cas de défaut d’accord des parties quant à l’engagement d’une procédure de médiation ou en cas d’échec de celle-ci à l’expiration du délai imparti pour la mener à bien, le président de la cour désignera un expert, avec pour mission :

1. de se faire communiquer tous documents utiles ;
2. d’évaluer le montant du préjudice subi par la société Veolia conformément aux motifs du présent arrêt.

Article 3 : L’expert accomplira sa mission, au contradictoire de l’ensemble des parties présentes à l’instance, dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative. Il souscrira la déclaration sur l’honneur prévue à l’article R. 621-3. Il déposera son rapport, dans les conditions prévues par les articles R. 621-9 et R. 621-5-1, et en notifiera copie aux parties, dans le délai fixé par le président de la cour.

Article 4 : Tous les droits et moyens sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Veolia Eau – Compagnie générale des eaux (« Veolia ») et à la communauté de communes de Serre-Ponçon.

Délibéré après l’audience du 26 janvier 2026, où siégeaient :

• M. David Zupan, président,
• M. Renaud Thielé, président assesseur,
• M. Arnaud Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 février 2026.

N° 24MA01609