Urbanisme : annulation de certificats d’urbanisme pour espaces proches du rivage

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

Le préfet du Finistère, sur le fondement de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler le certificat d’urbanisme délivré aux consorts A… le 8 décembre 2021 par lequel la maire de Ploudalmézeau a certifié que l’opération de division en vue de construire deux lots à bâtir et deux lots surplus bâtis pouvait être réalisée sur les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701 situées au lieu-dit La Flosque, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par le sous-préfet de Brest.

Le préfet du Finistère, sur le fondement de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler le certificat d’urbanisme déclarant l’opération réalisable, délivré par la maire de Ploudalmézeau à M. D… le 24 septembre 2021, en vue de la division et de la construction d’une maison individuelle de 120 m² de surface de plancher sur la parcelle cadastrée section ZC n° 701 située au lieu-dit La Flosque, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux du sous-préfet de Brest.

Le préfet du Finistère, sur le fondement de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 12 mai 2022 par lequel la maire de Ploudalmézeau ne s’est pas opposée à la déclaration préalable présentée par les consorts A… relative à la division en vue de construire deux lots sur un terrain situé au lieu-dit La Flosque.

Par un jugement nos 2202449, 2202038 et 2205987 du 16 février 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé ces décisions.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 16 avril et 5 juillet 2024, la commune de Ploudalmézeau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 16 février 2024 ;
2. de rejeter les demandes présentées par le préfet du Finistère devant le tribunal administratif de Rennes ;
3. de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Ploudalmézeau soutient que les parcelles de l’opération en litige n’appartiennent pas aux espaces proches du rivage ; le règlement graphique du plan local d’urbanisme, seul opposable aux demandes d’autorisations d’urbanisme, n’identifie pas ces parcelles comme appartenant aux espaces proches du rivage ; les parcelles en cause, qui ne disposent d’aucune covisibilité avec le rivage, en sont éloignées.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 mai et 6 septembre 2024, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête. Il soutient que le moyen soulevé par la commune de Ploudalmézeau n’est pas fondé.

La requête et les mémoires enregistrés dans la présente instance ont été communiqués à M. C… A… et à M. B… D… qui n’ont pas produit d’observations.

Un mémoire, présenté pour la commune de Ploudalmézeau, a été enregistré le 9 octobre 2024, et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Dubost,
• les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,
• et les observations de Me Tremouilles, représentant la commune de Ploudalmézeau.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 juillet 2021, M. D… a déposé une demande de certificat d’urbanisme opérationnel en vue de la division de la parcelle cadastrée section ZC n° 701 située au lieu-dit La Flosque à Ploudalmézeau (Finistère) et de la construction d’une maison individuelle d’une surface de plancher de 120 m². Le 24 septembre 2021, la maire de Ploudalmézeau lui a délivré un certificat d’urbanisme déclarant l’opération réalisable. Le sous-préfet de Brest, dans le cadre de l’exercice du contrôle de la légalité, a formé un recours gracieux tendant au retrait de ce certificat d’urbanisme qui a été implicitement rejeté. Le 13 octobre 2021, les consorts A… ont déposé une demande de certificat d’urbanisme opérationnel pour la réalisation d’une division de deux lots à bâtir et de deux lots surplus bâtis en vue de construire sur les parcelles cadastrées section ZC nos 22, 23, 698 et 701. Par un arrêté de la maire du 8 décembre 2021, la maire de Ploudalmézeau lui a délivré un certificat d’urbanisme déclarant l’opération réalisable. Le sous-préfet de Brest a formé un recours gracieux contre ce certificat d’urbanisme qui a été implicitement rejeté. Le 13 avril 2022, les consorts A… ont déposé une déclaration préalable relative à la division en vue de construire deux lots sur un terrain composé des parcelles cadastrées section ZC nos 698 et 701, situé au lieudit La Flosque à Ploudalmézeau. Par un arrêté du 12 mai 2022, la maire de Ploudalmézeau ne s’est pas opposée à ce projet. Le préfet du Finistère a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler ces décisions. La commune de Ploudalmézeau relève appel du jugement du 16 février 2024 par lequel ce tribunal a annulé les arrêtés de la maire des 24 septembre 2021, 8 décembre 2021 et 12 mai 2022 ainsi que les décisions de rejet des recours gracieux.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme :  » (…) Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions du présent chapitre. (…)  » et aux termes de l’article L. 121-8 du même code :  » L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti (…) « .

3. D’une part, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec les dispositions précitées du code de l’urbanisme compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

4. D’autre part, pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le rivage. L’objectif d’urbanisation limitée visé par les dispositions précitées implique que soit retenu dans sa totalité, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d’un tel espace proche du rivage, il n’implique donc pas que chacune des parcelles situées au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l’ensemble cohérent dont elles font partie.

5. Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Brest, dans sa dernière version rendue exécutoire le 19 novembre 2019, indique que  » les documents d’urbanisme locaux délimitent les espaces proches du rivage, en tenant compte du tracé indicatif figurant sur la carte  » Mise en œuvre de la loi Littoral « . Cette carte inclut la partie nord du lieudit la Flosque au sein des espaces proches du rivage.

6. Il ressort des pièces du dossier que les terrains des opérations contestées sont implantés à environ 700 mètres du rivage situé au nord et à 1 600 mètres du rivage situé au nord-est. Un vaste espace agricole et naturel s’implante entre le rivage et le secteur déjà urbanisé de la Flosque. Par ailleurs, si la commune indique que les terrains des opérations ne présentent aucune covisibilité avec la mer, il ressort notamment du rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU), que ses auteurs ont estimé, s’agissant de la description des limites des espaces proches du rivage, que  » la limite oblique vers le nord-ouest, passant au niveau du lieudit de Croas-Diben qui bénéficie d’un panorama dégagé sur la mer et le massif dunaire (…) c’est à partir du lieu-dit de la Flosque que l’urbanisation se densifie, surtout au nord de la voie communale menant à Kervao, cette voie communale calque grossièrement son tracé sur celui de la ligne de crête (20 mètres d’altitude au-dessus de la mer) « . Ainsi le PLU comme le SCOT incluent la partie nord du lieudit de la Flosque au sein des espaces proches du rivage. Les photographies produites permettent également d’établir une situation de covisibilité des terrains des opérations avec la mer. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que le secteur déjà urbanisé qui forme un espace cohérent et dont les terrains des opérations, situés au centre, ne peuvent être séparés, présente une situation de covisibilité avec la mer. Dans ces conditions, les terrains d’assiette des projets litigieux doivent être regardés comme appartenant à un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées du code de l’urbanisme. Dès lors c’est par une inexacte application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme que le maire de Ploudalmézeau a délivré les certificats d’urbanisme et autorisation contestés.

7. Pour l’application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, le vice mentionné au point précédent n’est pas susceptible d’être régularisé compte tenu de la localisation du terrain de l’opération, en dehors d’un village ou d’une agglomération au sens des dispositions propres au littoral et au sein des espaces proches du rivage de la commune de Ploudalmézeau.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Ploudalmézeau n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé à la demande du préfet du Finistère les arrêtés de la maire des 24 septembre 2021, 8 décembre 2021 et 12 mai 2022 ainsi que les décisions de rejet de recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Ploudalmézeau au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Ploudalmézeau est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Ploudalmézeau, au ministre de la ville et du logement, chargé de l’urbanisme, à M. C… A… et à M. B… D….

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Finistère.

Délibéré après l’audience du 29 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Rimeu, présidente de chambre,
• M. Rivas, président-assesseur,
• Mme Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2026.

La rapporteure,
A.-M. DUBOST

La présidente,
S. RIMEU

Le greffier,
C. GOY

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement, chargé de l’urbanisme, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.