Suspension d’activité d’un fonds de dotation : cadre juridique et recours possibles

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Le fonds de dotation Passerelles a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler pour excès de pouvoir, d’une part, la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre de l’intérieur sur son recours hiérarchique tendant au retrait de la décision du 29 juin 2020 par laquelle le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a suspendu son activité pour une durée de six mois, ainsi que cette décision et, d’autre part, la décision du 7 mai 2021 par laquelle le même préfet a rejeté son recours gracieux dirigé contre sa décision du 3 mars 2021 refusant de lui délivrer le récépissé permettant la publication des modifications statutaires adoptées par son conseil d’administration le 12 janvier 2021, ainsi que cette décision. Par un jugement nos 2022556, 2114512 du 7 juin 2022, ce tribunal a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 22PA03717 du 13 juin 2024, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par le fonds de dotation Passerelles contre ce jugement.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 août et 5 novembre 2024 et le 3 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le fonds de dotation Passerelles demande au Conseil d’Etat :

1. d’annuler cet arrêt ;
2. réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
• la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, notamment son article 140 ;
• le décret n° 2009-158 du 11 février 2009 ;
• le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

• le rapport de M. Olivier Saby, maître des requêtes,
• les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Delamarre et Jéhannin, avocat du fonds de dotation Passerelles ;

Considérant ce qui suit :

Sur le cadre juridique :

1. Aux termes du I de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie :  » Le fonds de dotation est une personne morale de droit privé à but non lucratif qui reçoit et gère, en les capitalisant, des biens et droits de toute nature qui lui sont apportés à titre gratuit et irrévocable et utilise les revenus de la capitalisation en vue de la réalisation d’une œuvre ou d’une mission d’intérêt général ou les redistribue pour assister une personne morale à but non lucratif dans l’accomplissement de ses œuvres et de ses missions d’intérêt général. / Le fonds de dotation est créé par une ou plusieurs personnes physiques ou morales pour une durée déterminée ou indéterminée « . Aux termes du II du même article :  » Le fonds de dotation est déclaré à la préfecture du département dans le ressort duquel il a son siège social. Cette déclaration est assortie du dépôt de ses statuts. / Le fonds de dotation jouit de la personnalité morale à compter de la date de publication au Journal officiel de la déclaration faite à la préfecture. / Les modifications des statuts du fonds sont déclarées et rendues publiques selon les mêmes modalités (…) « . Aux termes du III du même article :  » Le fonds de dotation est constitué par les dotations en capital qui lui sont apportées auxquelles s’ajoutent les dons et legs qui lui sont consentis. (…) / Les ressources du fonds sont constituées des revenus de ses dotations, des produits des activités autorisées par les statuts et des produits des rétributions pour service rendu. / Le fonds de dotation dispose librement de ses ressources dans la limite de son objet social. / Il ne peut disposer des dotations en capital dont il bénéficie ni les consommer et ne peut utiliser que les revenus issus de celles-ci. / Toutefois, par dérogation aux dispositions du premier alinéa du I et de l’alinéa précédent, les statuts peuvent fixer les conditions dans lesquelles la dotation en capital peut être consommée. / Les modalités de gestion financière du fonds de dotation sont fixées par décret en Conseil d’Etat « . Aux termes du VI du même article :  » Le fonds de dotation établit chaque année des comptes qui comprennent au moins un bilan et un compte de résultat. Ces comptes sont publiés au plus tard dans un délai de six mois suivant l’expiration de l’exercice. Le fonds nomme au moins un commissaire aux comptes (…) « . Aux termes du VII du même article, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées :  » L’autorité administrative s’assure de la régularité du fonctionnement du fonds de dotation. A cette fin, elle peut se faire communiquer tous documents et procéder à toutes investigations utiles. / Le fonds de dotation adresse chaque année à l’autorité administrative un rapport d’activité auquel sont joints le rapport du commissaire aux comptes et les comptes annuels. / Si l’autorité administrative constate des dysfonctionnements graves affectant la réalisation de l’objet du fonds de dotation, elle peut, après mise en demeure non suivie d’effet, décider, par un acte motivé qui fait l’objet d’une publication au Journal officiel, de suspendre l’activité du fonds pendant une durée de six mois au plus ou, lorsque la mission d’intérêt général n’est plus assurée, de saisir l’autorité judiciaire aux fins de sa dissolution. / (…) « .
2. Aux termes du premier alinéa de l’article 1er du décret du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation, qui figure à son titre Ier consacré aux modalités de gestion financière du fonds de dotation :  » Le conseil d’administration du fonds de dotation définit la politique d’investissement du fonds, dans des conditions précisées par les statuts. Ces conditions incluent des règles de dispersion par catégories de placement, et de limitation par émetteur « . Son article 9 dispose que :  » Constituent des dysfonctionnements graves, dès lors qu’ils affectent la réalisation de l’objet du fonds de dotation : / a) La violation des règles de gestion financière prévues au titre Ier ; / b) La violation des dispositions du VI de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 susvisée et du titre II du présent décret relatives à l’établissement et à la publicité des comptes annuels, et à la mission du commissaire aux comptes ; / c) Le fait, pour le fonds de dotation, de disposer ou de consommer tout ou partie de la dotation en capital dont il bénéficie dans le cas où les statuts n’autorisent pas à consommer cette dotation, et, dans le cas où les statuts prévoient cette possibilité, le fait de disposer ou de consommer tout ou partie de la dotation en violation des conditions fixées par les clauses statutaires ou pour une cause étrangère à la réalisation des œuvres ou des missions d’intérêt général prévues au premier alinéa du I de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 susvisée ; / (…) « .

Sur le litige :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le fonds de dotation Passerelles a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler pour excès de pouvoir, d’une part, la décision du 29 juin 2020 par laquelle le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a suspendu son activité pour une durée de six mois ainsi que le rejet du recours hiérarchique qu’il avait formé contre cette décision et, d’autre part, la décision du 3 mars 2021 par laquelle cette même autorité a refusé de lui délivrer le récépissé permettant la publication des modifications statutaires adoptées par son conseil d’administration le 12 janvier 2021 ainsi que le rejet du recours gracieux qu’il avait formé contre cette décision. Par un jugement du 7 juin 2022, ce tribunal a rejeté sa demande. Le fonds de dotation Passerelles se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 13 juin 2024 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel qu’il avait formé contre ce jugement.
2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le fonds de dotation Passerelles, créé en 2016, s’est donné pour objet, aux termes de ses statuts, de  » réaliser des œuvres ou des missions dédiées à la promotion sociale des individus et des peuples, à leur développement culturel, éducatif et économique ainsi qu’à l’inclusion sociale sous toutes ses formes « . Pour prononcer, sur le fondement des dispositions du VII de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 citées au point 1, la suspension de l’activité de ce fonds de dotation pour une durée de six mois, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris s’est fondé sur l’existence de trois dysfonctionnements mentionnés respectivement aux a, b et c de l’article 9 du décret du 11 février 2009 cité au point 2 : la méconnaissance des obligations de dispersion des investissements par catégories de placement et de limitation par émetteur résultant de l’article 1er de ce décret ; l’absence de publication des comptes pour les exercices clos en 2016 et 2017, en violation des dispositions du VI de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 ; et une consommation de la dotation en capital du fonds en contrariété avec les dispositions du III de ce même article sans que cette possibilité ait été prévue dans ses statuts.
3. En premier lieu, le fonds de dotation Passerelles excipait devant la cour administrative d’appel de l’incompatibilité avec les stipulations de l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales des dispositions du VII de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 et de celles de l’article 9 du décret du 11 février 2009, en tant qu’elles prévoient la possibilité pour l’autorité administrative de suspendre l’activité d’un fonds de dotation en cas de méconnaissance par celui-ci des règles de gestion financière auxquelles il est soumis.
4. Cependant, en tout état de cause, d’une part, il résulte des termes mêmes du VII de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 que la suspension de l’activité d’un fonds de dotation prévue par ces dispositions, qui est une mesure de police administrative, ne peut être prononcée pour un motif tiré de dysfonctionnements du fonds que si ces dysfonctionnements sont de nature à affecter la réalisation de son objet, après une mise en demeure non suivie d’effet, et pour une durée maximale de six mois. Une telle mesure, qui est nécessaire pour assurer la sauvegarde des intérêts matériels et moraux des personnes faisant apport de biens ou de droits au fonds de dotation aux fins de contribuer à la réalisation de l’œuvre ou de la mission d’intérêt général en vue de laquelle il a été constitué, poursuit un but légitime et ne peut être regardée comme disproportionnée au but poursuivi. D’autre part, en prévoyant, à l’article 1er du décret du 11 février 2009, que la politique d’investissement du fonds de dotation est soumise à des règles de  » dispersion par catégories de placement  » et de  » limitation par émetteur  » qu’il appartient aux statuts du fonds de préciser, le pouvoir réglementaire a eu recours à des notions claires, dont l’emploi n’est pas de nature à rendre imprévisible l’application des dispositions du a de l’article 9 du même décret.
5. Les motifs figurant au point 6, qui sont exclusifs de toute appréciation de fait et répondent aux moyens tirés de l’incompatibilité des dispositions du VII de l’article 140 de la loi du 4 août 2008 et de celles de l’article 9 du décret du 11 février 2009 avec les stipulations de l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doivent être substitués à celui retenu par la cour administrative d’appel dans l’arrêt attaqué, dont ils justifient légalement le dispositif. Il en résulte que les moyens du pourvoi dirigés contre ce motif sont inopérants et ne peuvent qu’être écartés.
6. En second lieu, la cour administrative d’appel a estimé, par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation, que les statuts du fonds de dotation Passerelles ne comportaient pas de règles encadrant sa politique d’investissement relatives à la dispersion de ses investissements par catégories de placement et à leur limitation par émetteur, que l’essentiel de ses investissements avaient consisté dans l’achat de parts de deux sociétés civiles immobilières et dans des prêts octroyés à ces deux sociétés, sans qu’il fût établi que le fonds aurait été en mesure d’en retirer des revenus, que les comptes des exercices clos en 2016 et 2017 n’avaient, à la date de la décision administrative suspendant son activité, soit au 29 juin 2020, toujours pas été publiés et, enfin, que le fonds de dotation avait depuis sa création procédé à une consommation de sa dotation, alors que ses statuts, dans leur rédaction applicable jusqu’à cette dernière date, ne le permettaient pas. En jugeant que de telles circonstances caractérisaient des dysfonctionnements de nature à affecter la réalisation de l’objet du fonds de dotation et, par suite, justifiaient légalement la suspension de son activité pour une durée de six mois, la cour administrative d’appel a porté sur les faits qui lui étaient soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation et n’a pas commis d’erreur de droit.
7. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l’intérieur, que le fonds de dotation Passerelles n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris qu’il attaque. Son pourvoi doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le pourvoi du fonds de dotation Passerelles est rejeté.

Article 2 : La présente décision sera notifiée au fonds de dotation Passerelles et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris.

Délibéré à l’issue de la séance du 2 février 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, Mme Rozen Noguellou, M. Didier Ribes, conseillers d’Etat ; M. Olivier Guiard, maître des requêtes et M. Olivier Saby, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 24 février 2026.

Le président :
Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :
Signé : M. Olivier Saby

La secrétaire :
Signé : Mme Fehmida Ghulam

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation : ECLI:FR:CECHR:2026:496885.20260224