Droit de préemption : l’acquéreur évincé peut-il demander la rétrocession d’un bien non aménagé ?

TRIBUNAL
JUDICIAIRE
DE [Localité 1]
ORDONNANCE DU JUGE DE LA MISE EN ETAT
DU 16 MARS 2026

Chambre 6/Section 4

Affaire : N° RG 25/05045 – N° Portalis DB3S-W-B7J-3C4Q
N° de Minute : 26/00148

Monsieur [B] [Q] [I]
[Adresse 1]
[Localité 2]
représenté par Me Benoît JORION, avocat au barreau de PARIS, vestiaire : E1758

DEMANDEUR

C/

Commune [Localité 3]
[Adresse 2]
[Localité 4]
représentée par Me Marie COIFFARD, avocat au barreau de PARIS, vestiaire :

DEFENDEUR

JUGE DE LA MISE EN ÉTAT :

Madame Charlotte THIBAUD,Vice-Présidente, assisté aux débats : Madame Reine TCHICAYA, Greffier,
En présence de Madame [W] [J], Auditrice de justice

DÉBATS :

Audience publique du 12 Janvier 2026, à cette date, l’affaire a été mise en délibéré au 16 Mars 2026.

ORDONNANCE :

Prononcée en audience publique, par ordonnance contradictoire et en premier ressort, par Madame Charlotte THIBAUD,Vice-Présidente, juge de la mise en état, assistée de Madame Maud THOBOR, greffier.

****

Tribunal judiciaire de Bobigny
Chambre 6/Section 4
AFFAIRE N° RG : N° RG 25/05045 – N° Portalis DB3S-W-B7J-3C4Q
Ordonnance du juge de la mise en état
du 16 Mars 2026
EXPOSE DU LITIGE

Par déclaration d’intention d’aliéner, la Commune de [Localité 3] a été informée d’un projet de vente concernant la parcelle située [Adresse 3] à [Localité 3], cadastrée section H n°[Cadastre 1].

Selon arrêté en date du 30 novembre 2004, le Maire de la Commune de [Localité 3] a décidé d’exercer le droit de préemption de la commune sur ce bien.

Monsieur [B] [I] et son épouse, acquéreurs évincés, ont contesté cette décision devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qui, par jugement en date du 24 avril 2008 a annulé cette décision.

Par arrêt en date du 17 décembre 2008, la Cour administrative d’appel de [Localité 5] a infirmé le jugement du 24 avril 2008 et rejeté la demande d’annulation des époux [I].

Le 15 juillet 2005, la Commune de [Localité 3] a acquis le bien immobilier situé [Adresse 3] à [Localité 3], cadastré section H n°[Cadastre 1].

Le 9 décembre 2009, le Maire de la Commune de [Localité 3] a refusé de faire droit à la demande des époux [I] de rétrocession de la parcelle litigieuses préemptée.

Par requête enregistrée le 8 février 2010, les époux [I] ont saisi le tribunal administratif de Montreuil aux fins d’annulation de cette décision de refus.

Selon jugement en date du 24 mars 2011, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la requête des époux [I].

Par courriers adressés en recommandé avec accusé de réception en date des 24 juillet et 14 octobre 2024, les époux [I] ont à nouveau sollicité auprès de la Commune de [Localité 3] la rétrocession de la parcelle située [Adresse 3] à [Localité 3], cadastrée section H n°[Cadastre 1], eu égard à l’absence de réalisation de l’aménagement ayant initialement motivé l’exercice du droit de préemption de la commune.

C’est dans ces conditions que par acte de commissaire de justice en date du 16 mai 2025, Monsieur [B] [I] a fait assigner la Commune de DUGNY devant le tribunal judiciaire de Bobigny aux fins d’obtenir sa condamnation à titre principal, à proposer l’acquisition du bien situé [Adresse 3] à DUGNY, cadastrée section H n°[Cadastre 1], d’abord à l’ancien propriétaire, à savoir l’Etat, puis à lui-même dans l’hypothèse où l’Etat renoncerait à cette rétrocession et à titre subsidiaire, à lui payer la somme de 100.000 €.

Par conclusions notifiées par RPVA en date du 05 septembre 2025, la Commune de [Localité 3] demande au juge de la mise en état de :
« A TITRE PRINCIPAL, IN LIMINE LITIS

DECLARER incompétente la juridiction saisie du Tribunal Judiciaire de Bobigny au profit de la juridiction administrative ;

A TITRE SUBSIDIAIRE

DECLARER les demandes de Monsieur [B] [I] irrecevables pour défaut de capacité d’ester en justice

Par conséquent,

DECLARER nulle l’assignation délivrée par Monsieur [B] [I]
(…)

EN TOUT ETAT DE CAUSE

CONDAMNER Monsieur [B] [I] au paiement de 3.000 euros sur le fondement de l’article 700 du Code de Procédure Civile ;

CONDAMNER Monsieur [B] [I] aux entiers dépens. »

Au soutien de ses prétentions, la Commune de [Localité 3] fait valoir que conformément aux dispositions de l’article L 213-11 et L 213-12 du code de l’urbanisme, le juge judiciaire est compétent uniquement au titre d’un recours indemnitaire en cas de refus de rétrocession pour non usage ou usage non conforme, de sorte que les demandes de Monsieur [I] relèvent de la compétence du juge administratif. Elle souligne que Monsieur [I] avait d’ailleurs saisi la juridiction administrative qui s’était déclarée compétente et l’en avait débouté.
Elle estime ensuite que toutes les demandes de Monsieur [I] sont irrecevables, en premier lieu parce qu’il ne justifie pas que son nom figure dans la déclaration d’aliéner, en second lieu parce que le juge, qu’il soit judiciaire ou administratif, ne dispose pas du pouvoir d’ordonner à l’administration de proposer la rétrocession d’un bien acquis du fait de l’exercice du droit de préemption.

Dans ses dernières conclusions sur incident notifié par RPVA le 4 novembre 2025, Monsieur [I] demande au juge de la mise en état de :
« REJETER l’ensemble des incidents soulevés par la commune de [Localité 3]

DECLARER la juridiction judiciaire saisie compétente

DECALRER Monsieur [I] recevable et bien fondé en ses demandes
(…)
En tout état de cause,

CONDAMNER la commune de [Localité 3] à verser à Monsieur [B] [I] la somme de 2.000 euros sur le fondement des dispositions de l’article 700 du Code de Procédure Civile.

CONDAMNER la commune de [Localité 3] aux entiers dépens.»

Au soutien de ses prétentions et au visa de l’article L 213-1 du code de l’urbanisme, Monsieur [I] fait valoir que les juridictions judiciaires sont compétentes pour connaître des conséquences de la violation par le titulaire du droit de préemption du droit de rétrocession des acquéreurs évincés.

L’affaire a été évoquée sur incident à l’audience du 12 janvier 2026 où elle a été mise en délibéré au 16 mars 2026.
MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur l’exception de nullité de l’assignation

En application de l’article 789 1° du code de procédure civile, lorsque la demande est présentée postérieurement à sa désignation, le juge de la mise en état est, jusqu’à son dessaisissement, seul compétent, à l’exclusion de toute autre formation du tribunal, pour statuer sur les exceptions de procédure, les demandes formées en application de l’article 47 et les incidents mettant fin à l’instance;

Selon l’article 117 du code de procédure civile constituent des irrégularités de fond affectant la validité de l’acte notamment le défaut de capacité d’ester en justice.

La capacité d’ester en justice à laquelle renvoie l’article 117 est l’aptitude à être titulaire du droit d’agir en justice au sens large du terme.

Aux termes de l’article 119 du même code, les exceptions de nullité fondées sur l’inobservation des règles de fond relatives aux actes de procédure doivent être accueillies sans que celui qui les invoque ait à justifier d’un grief et alors même que la nullité ne résulterait d’aucune disposition expresse.

En l’espèce, la Commune de [Localité 3] allègue que Monsieur [I] n’a pas la capacité d’ester en justice, car son nom ne figure pas dans la déclaration d’intention d’aliéner.

Outre le fait qu’aucune des parties ne produit cette pièce aux débats, quand bien même le nom de Monsieur [I] ne figurerait pas sur cette déclaration d’intention d’aliéner, cela ne lui fait pas perdre sa capacité à ester en justice.

En conséquence, la Commune de [Localité 3] sera déboutée de sa demande à ce titre.

Sur l’incompétence du juge judiciaire au profit du juge administratif soulevé par la Commune de [Localité 3]

Aux termes de l’article 789 1° du code de procédure civile, lorsque la demande est présentée postérieurement à sa désignation, le juge de la mise en état est, jusqu’à son dessaisissement, seul compétent, à l’exclusion de toute autre formation du tribunal, pour statuer sur les exceptions de procédure, les demandes formées en application de l’article 47 et les incidents mettant fin à l’instance;

Selon l’article L 213-11 du code de l’urbanisme, les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L 210-1 qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption. L’utilisation ou l’aliénation d’un bien au profit d’une personne privée autre que le concessionnaire d’une opération d’aménagement ou qu’une société d’habitations à loyer modéré doit faire l’objet d’une délibération motivée du conseil municipal ou, le cas échéant, d’une décision motivée du délégataire du droit de préemption.

Les cinq premiers alinéas de l’article L. 145-46-1 du code de commerce ne sont pas applicables à l’occasion de l’aliénation d’un bien en application du premier alinéa du présent article.

Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner pour d’autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l’acquisition de ce bien en priorité.

Tout changement d’affectation du bien acquis par l’exercice du droit de préemption, dans la limite des objets prévus à l’article L. 210-1, doit faire l’objet d’une décision de l’organe délibérant de la collectivité.

A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées par l’article L 213-4.

A défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition.

Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions visées aux alinéas précédents, le titulaire du droit de préemption doit également proposer l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien.

Le titulaire du droit de préemption n’est tenu de respecter cette procédure que lorsque le nom de l’acquéreur était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L 213-2.

L’article L 213-12 du même code prévoit qu’en cas de non-respect des obligations définies au deuxième alinéa de l’article L 213-11 ou au premier alinéa de l’article L 213-11-1, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel saisissent le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption.

En cas de non-respect des obligations définies au sixième alinéa de l’article L. 213-11 ou au dernier alinéa de l’article L. 213-11-1, la personne qui avait l’intention d’acquérir ce bien saisit le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption.

Dans les cas prévus aux articles L. 213-11 et L. 213-11-1, la renonciation à la rétrocession n’interdit pas de saisir le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.

L’action en dommages et intérêts se prescrit par cinq ans :
1° Dans le cas prévu à l’article L. 213-11, à compter de la mention de l’affectation ou de l’aliénation du bien au registre mentionné à l’article L 213-13 ;
2° Dans le cas prévu à l’article L. 213-11-1, à compter de la décision de la juridiction administrative devenue définitive.

En application de ces textes, lorsque l’autorité préemptrice s’abstient de proposer la rétrocession du bien à l’ancien propriétaire et à l’acquéreur évincé, ces derniers peuvent :
– saisir le juge judiciaire d’une action en nullité du contrat de vente ou, si les intéressés ne souhaitent pas se voir rétrocéder le bien, d’une action indemnitaire 
– saisir le juge administratif au titre des articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative d’une demande d’injonction, le cas échéant sous astreinte, afin que l’autorité administrative soit contrainte de prendre les mesures qu’implique l’annulation de la décision de préemption ; autrement dit, de proposer la rétrocession du bien illégalement préempté.
(voir en ce sens Tribunal des Conflits 12 juin 2017, C4085, Publié au recueil Lebon).

En l’espèce, aux termes de son assignation délivrée le 16 mai 2025 et sur le fondement exclusif des dispositions de l’article L 213-11 du code de l’urbanisme précité, Monsieur [I] demande la condamnation de la Commune de [Localité 3] à titre principal, d’avoir à proposer à l’ancien propriétaire d’abord, à lui-même ensuite la rétrocession de la propriété du bien immobilier situé [Adresse 4], cadastré section H n°[Cadastre 1] à [Localité 3], faute d’avoir procédé à l’aménagement ayant justifié l’exercice du droit de préemption et à titre subsidiaire l’indemnisation de son préjudice.

Or, au regard des textes susvisés, le juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, puis le cas échéant, à l’acquéreur évincé, est compétent uniquement pour connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptible d’engager.

Au demeurant comme le souligne la Commune de Dugny, Monsieur [I] en est parfaitement conscient puisqu’il a déjà saisi le tribunal administratif de Montreuil de demandes tendant à ce qu’il soit enjoint à la Commune de Dugny de proposer l’acquisition de la parcelle litigieuse à l’ancien propriétaire et à défaut à lui-même, lequel s’était déclaré compétent avant de rejeter sa requête.

En conséquence, il convient de faire droit à l’exception d’incompétence matérielle soulevée par la Commune de [Localité 3], se déclarer incompétent à connaître des demandes principales et renvoyer Monsieur [I] à mieux se pourvoir.

En revanche, le tribunal judiciaire est compétent pour se prononcer sur la demande subsidiaire de dommages et intérêts au regard du non-respect par la Commune de Dugny, titulaire du droit de préemption, faute d’avoir respecté les dispositions de l’article l 213-11 du code de l’urbanisme.

Sur les fins de non-recevoir soulevées par la Commune de [Localité 3]

Sur le défaut de qualité à agir,

En application de l’article 789 6° du code de procédure civile dans sa version applicable au présent litige, le juge de la mise en état est, à compter de sa désignation et, jusqu’à son dessaisissement, seul compétent, à l’exclusion de toute autre formation du tribunal, pour statuer sur les fins de non-recevoir.

Par dérogation au premier alinéa, s’il estime que la complexité du moyen soulevé ou l’état d’avancement de l’instruction le justifie, le juge de la mise en état peut décider que la fin de non-recevoir sera examinée à l’issue de l’instruction par la formation de jugement appelée à statuer sur le fond.

Dans le cas visé au précédent alinéa, la décision du juge de la mise en état, qui constitue une mesure d’administration judiciaire, est prise par mention au dossier. Avis en est donné aux avocats. Les parties sont alors tenues de reprendre la fin de non-recevoir dans les conclusions adressées à la formation de jugement.

Aux termes de l’article 122 du même code, constitue une fin de non-recevoir tout moyen qui tend à faire déclarer l’adversaire irrecevable en sa demande, sans examen au fond, pour défaut de droit d’agir, tel le défaut de qualité, le défaut d’intérêt, la prescription, le délai préfix, la chose jugée.

Selon l’article 31 du code de procédure civile, l’action est ouverte à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d’une prétention, sous réserve des cas dans lesquels la loi attribue le droit d’agir aux seules personnes qu’elle qualifie pour élever ou combattre une prétention ou pour défendre un intérêt déterminé.

L’article 32 du même code prévoit qu’est irrecevable toute prétention émise par ou contre une personne dépourvue du droit d’agir.

En applications de ces textes, l’existence du droit invoqué n’est pas une condition de recevabilité de l’action mais de son succès (3ème civ. 27 janvier 1999 pourvoi n°97-12.970 ; 3ème civ. 23 juin 2016 pourvoi n°15-12.158 ; 2ème civ. 22 octobre 2020 pourvoi n°19-18.850)

L’article L 213-12 alinéa 3 du code de l’urbanisme prévoit qu’en cas de non-respect des obligations définies au sixième alinéa de l’article L. 213-11 ou au dernier alinéa de l’article L. 213-11-1, la personne qui avait l’intention d’acquérir ce bien saisit le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption.

En l’espèce, il résulte des textes précités du code de l’urbanisme que le droit de saisi le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages et intérêts conte le titulaire du droit de préemption en cas de non-respect des obligations de proposition de rétrocession, est réservé d’une part, à l’ancien propriétaire, d’autre part, à la personne qui avait l’intention d’acquérir et pas uniquement à la personne dont le nom est inscrit sur la déclaration d’intention d’aliéner.

Or, il ressort non seulement de l’arrêt rendu par le tribunal administratif de Montreuil le 24 mars 2011, mais également des propres énonciations de la Commune de Dugny, que Monsieur [I] est désigné comme l’acquéreur évincé, de sorte qu’il est établi qu’il avait l’intention d’acquérir, il a donc qualité et intérêt à agir.

En conséquence, la fin de non-recevoir soulevée par la Commune de [Localité 3] tirée du défaut de qualité à agir de Monsieur [I] sera rejetée.

Sur le défaut de pouvoir juridictionnel

En application de l’article 789 6° du code de procédure civile dans sa version applicable au présent litige, le juge de la mise en état est, à compter de sa désignation et, jusqu’à son dessaisissement, seul compétent, à l’exclusion de toute autre formation du tribunal, pour statuer sur les fins de non-recevoir.

Par dérogation au premier alinéa, s’il estime que la complexité du moyen soulevé ou l’état d’avancement de l’instruction le justifie, le juge de la mise en état peut décider que la fin de non-recevoir sera examinée à l’issue de l’instruction par la formation de jugement appelée à statuer sur le fond.

Dans le cas visé au précédent alinéa, la décision du juge de la mise en état, qui constitue une mesure d’administration judiciaire, est prise par mention au dossier. Avis en est donné aux avocats. Les parties sont alors tenues de reprendre la fin de non-recevoir dans les conclusions adressées à la formation de jugement.

Selon l’article 122 du même code, constitue une fin de non-recevoir tout moyen qui tend à faire déclarer l’adversaire irrecevable en sa demande, sans examen au fond, pour défaut de droit d’agir, tel le défaut de qualité, le défaut d’intérêt, la prescription, le délai préfix, la chose jugée.

La liste des fins de non-recevoir énumérées aux termes de l’article 122 du code de procédure civile, n’est pas limitative (voir en ce sens C.Cass. chambre mixte 14 février 2003 pourvoi n°00-19.423).

Lorsqu’une juridiction est dépourvue de tout pouvoir juridictionnel à l’égard du litige qui lui est soumis, ce défaut de pouvoir constitue non une exception d’incompétence mais une fin de non-recevoir (voir en ce sens C. Cass. com., 22 octobre 1996, pourvoi n° 94-20.372). 

En l’espèce, ainsi qu’il résulte des dispositions de l’article L 213-12 alinéa 3 précité, le juge judiciaire a le pouvoir de se prononcer sur la demande subsidiaire de dommages et intérêts au regard du non-respect par la Commune de [Localité 3], titulaire du droit de préemption, faute d’avoir respecté les dispositions de l’article l 213-11 du code de l’urbanisme.

En outre, contrairement aux affirmations de la Commune de [Localité 3], Monsieur [I] allègue précisément que la Commune de [Localité 3] n’a pas respecté les dispositions de l’article L 213-11 du code de l’urbanisme.

Dans ces conditions, la fin de non-recevoir soulevée par la Commune de [Localité 3] tirée du défaut de pouvoir juridictionnel du juge judiciaire sera rejetée ;

Sur les demandes accessoires 

La présente décision ne mettant pas fin à l’instance, les demandes des parties fondées sur l’article 700 du code de procédure civile seront réservées et les dépens suivront le sort de ceux de l’instance au fond.

PAR CES MOTIFS

Nous, Charlotte THIBAUD, juge de la mise en état, statuant par ordonnance contradictoire susceptible de recours dans les conditions de l’article 795 du code de procédure civile,

REJETONS l’exception de nullité de l’assignation soulevée par la Commune de [Localité 3] ;

DÉCLARONS incompétent le tribunal judiciaire pour connaître de demandes de Monsieur [B] [I] tendant à voir condamner la Commune de Dugny à proposer l’acquisition du bien immobilier situé [Adresse 3], cadastré section H n°[Cadastre 1] à Dugny (93340) à l’ancien propriétaire, l’état, puis à Monsieur [B] [I] ;

RENVOYONS Monsieur [B] [I] à mieux se pourvoir ;
DÉCLARONS le tribunal judiciaire compétent pour connaître de la demande indemnitaire de Monsieur [B] [I] à l’encontre de la Commune de Dugny sur le fondement de l’article L 213-11 du code de l’urbanisme ;

REJETONS la fin de non-recevoir soulevée par la Commune de [Localité 3] tirée du défaut de qualité à agir de Monsieur [B] [I] ;

REJETONS la fin de non-recevoir soulevée par la Commune de Dugny tirée du défaut de pouvoir juridictionnel du tribunal judiciaire de Bobigny ;

RENVOYONS l’affaire à l’audience de mise en état du 13 mai 2026 pour conclusions en défense, à défaut clôture ;

RAPPELONS que les messages ou conclusions notifiés par RPVA la veille de l’audience après 17h00 ne sont pas traités et seront considérés comme parvenus hors délais ;

DISONS que les dépens de l’incident suivront le sort des dépens de l’instance au fond ;

RÉSERVONS les droits et demandes des parties fondées sur l’article 700 du code de procédure civile ;

RAPPELONS que la présente décision est assortie de l’exécution provisoire ;

La minute est signée par Madame Charlotte THIBAUD, Vice-Présidente, assistée de Madame Maud THOBOR, greffière.

La greffière, Le juge de la mise en état,