Abrogation d’une déclaration d’utilité publique pour lignes ferroviaires à grande vitesse : conditions de remise en cause et absence de modification substantielle justifiant nouvelle enquête publique

L’autorité administrative ne peut abroger une déclaration d’utilité publique que si l’opération a perdu son caractère d’utilité publique du fait d’un changement des circonstances de fait ou de droit. L’augmentation mesurée du coût des travaux, l’évolution de la répartition des contributions financières entre l’État, les collectivités et les tiers, la création de taxes affectées au financement et le report des délais de mise en service ne constituent pas des changements de nature à retirer l’utilité publique, dès lors que l’équilibre financier du projet n’est pas compromis. Lorsqu’un projet déclaré d’utilité publique subit des modifications substantielles, une nouvelle enquête publique s’impose. Cependant, les seules modifications de modalités de financement, sans altération de la consistance du projet ni de ses conditions d’exploitation, ne revêtent pas ce caractère substantiel.

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L’autorité administrative ne peut abroger une déclaration d’utilité publique que si l’opération a perdu ce caractère du fait d’un changement des circonstances. L’augmentation mesurée du coût, l’évolution de la répartition des contributions, la création de taxes affectées et le report des délais ne constituent pas des changements retirant l’utilité publique si l’équilibre financier n’est pas compromis.

Des associations de défense de l’environnement ont demandé au Premier ministre l’abrogation d’un décret de 2016 déclarant d’utilité publique les travaux de réalisation de deux lignes ferroviaires à grande vitesse (Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax), ou à défaut, l’organisation d’une nouvelle enquête publique au motif que le projet aurait subi des modifications substantielles. Le silence du Premier ministre sur cette demande a été regardé comme un rejet implicite. Les requérantes ont saisi le Conseil d’État en excès de pouvoir. Le Conseil d’État a examiné si les changements intervenus depuis 2016 justifiaient l’abrogation ou la modification de la déclaration d’utilité publique. Il a constaté une augmentation modérée du coût global (6,2 %), une évolution significative de la répartition des contributions financières entre l’État (40 %), les collectivités (40 %), le gestionnaire du réseau (0 %) et l’Union européenne (20 %), la création de trois taxes affectées au financement et un report des délais de mise en service. Le Conseil d’État a jugé que ces éléments ne constituaient pas des changements de circonstances de fait ou de droit de nature à retirer l’utilité publique au projet, ni des modifications substantielles justifiant une nouvelle enquête publique.

• Établir un changement postérieur de circonstances de fait ou de droit.
• Démontrer la perte du caractère d’utilité publique de l’opération.
• Établir que le projet n’est plus légalement réalisable.
• Prouver que l’évolution des financements compromet l’équilibre financier du projet.
• Caractériser une modification substantielle de la consistance ou de l’économie générale du projet.
• Vérifier que les changements ne constituent pas un projet nouveau.

• Estimations du coût : 8,307 milliards d’euros en 2013 et 8,825 milliards en 2020.
• Accord de financement du 18 février 2022 et avenant du 17 février 2023.
• Évolution des contributions de l’État, des collectivités, de SNCF Réseau et de l’Union européenne.
• Textes instituant les trois taxes affectées au financement du projet.
• Éléments établissant le report des mises en service à 2027 et 2037.
• Constat que les modifications concernent le financement sans changer la consistance ni l’exploitation.

Les associations requérantes restent tenues par le rejet de leurs demandes d’abrogation et de nouvelle enquête publique. Le projet ferroviaire demeure couvert par la déclaration d’utilité publique, tandis que l’État et les acteurs du financement peuvent poursuivre sa réalisation ; aucun frais supplémentaire n’est mis à la charge des associations au profit de SNCF Réseau.

• Maintien de la déclaration d’utilité publique de 2016.
• Absence d’obligation d’organiser une nouvelle enquête publique.
• Poursuite possible du montage financier et des opérations du projet.
• Surveillance nécessaire des changements réellement substantiels ou compromettant l’équilibre financier.
• Rejet des demandes indemnitaires fondées sur l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

À faire

• Documenter précisément toute évolution substantielle du projet.
• Comparer les coûts actualisés avec les estimations initiales.
• Vérifier l’équilibre financier et les engagements des contributeurs.
• Analyser l’incidence des nouvelles taxes affectées.
• Surveiller les échéances d’expropriation et de mise en service.

À éviter

• Assimiler une simple hausse modérée des coûts à une perte d’utilité publique.
• Présenter une modification financière comme substantielle sans preuve.
• Invoquer des éléments postérieurs au refus attaqué sans utilité contentieuse.
• Remettre en cause indirectement la légalité initiale du décret.
• Demander une nouvelle enquête sans démontrer une modification de l’acte.

Les conditions d’abrogation d’une déclaration d’utilité publique

L’autorité administrative n’est tenue de faire droit à une demande d’abrogation d’une déclaration d’utilité publique que si, postérieurement à son adoption, l’opération a perdu son caractère d’utilité publique par suite d’un changement des circonstances de fait, ou si l’évolution du droit applicable rend l’opération impossible à réaliser légalement. L’augmentation du coût des travaux, l’évolution de la répartition des contributions financières entre les parties prenantes, la création de taxes affectées et le report des délais de mise en service ne constituent pas des changements de nature à retirer l’utilité publique, dès lors qu’il n’est pas établi que la participation des collectivités serait disproportionnée à leurs ressources ou que l’équilibre financier du projet serait compromis.

La modification substantielle d’un projet déclaré d’utilité publique et l’enquête publique

Lorsqu’un projet déclaré d’utilité publique fait l’objet de modifications substantielles sans constituer un projet nouveau, l’autorité compétente doit procéder à une nouvelle appréciation de son utilité publique et modifier la déclaration initiale à la suite d’une nouvelle enquête publique. Cependant, les seules modifications de modalités de financement, sans altération de la consistance d’ensemble du projet ni de ses conditions d’exploitation, et sans renchérissement considérable du coût global, ne revêtent pas un caractère substantiel justifiant une nouvelle enquête publique.

L’inopérance du moyen tiré de l’inconstitutionnalité des taxes de financement

Le moyen tiré de ce qu’une déclaration d’utilité publique devrait être abrogée du fait de l’inconstitutionnalité des dispositions législatives instituant les taxes affectées au financement du projet ne peut être accueilli lorsque le Conseil d’État, statuant au contentieux, a décidé de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité correspondante.

Article L. 761-1 du code de justice administrative, Article 1609 H du code général des impôts, Article 1609 I du code général des impôts, Article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, Article L. 2333-26 du code général des collectivités territoriales, Article L. 5211-21 du code général des collectivités territoriales

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