Préemption urbaine : évaluation de terrains agricoles en zone à urbaniser et fixation du prix par le juge de l’expropriation

La préemption urbaine confère à la collectivité le droit de se substituer à l’acquéreur pressenti, mais elle n’échappe pas au contrôle du juge de l’expropriation quant à la fixation du prix. Le juge dispose d’un pouvoir souverain pour déterminer la valeur du bien préempté en fonction de son usage effectif à la date de référence, laquelle correspond à celle de l’approbation du plan local d’urbanisme (PLU) ou de sa dernière modification affectant la zone considérée. En l’espèce, cette date a été fixée au 1er mars 2018, date d’approbation du PLU. La qualification de terrains à bâtir au sens de l’article L322-3 du Code de l’expropriation exige le cumul de deux conditions : d’une part, que les terrains soient situés en zone constructible selon le document d’urbanisme applicable ; d’autre part, qu’ils soient effectivement desservis par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, si nécessaire, un réseau d’assainissement, tous situés à proximité immédiate et de dimensions adaptées. L’absence d’un seul de ces réseaux ou d’un accès direct interdit la qualification de terrain à bâtir. Lorsque les réseaux sont à proximité mais nécessitent des travaux de viabilisation pour permettre un branchement, les terrains ne satisfont pas aux conditions légales et doivent être évalués selon leur usage effectif. La méthode du bilan-promoteur, qui prend en compte l’usage futur et les coûts d’aménagement non encore réalisés, est incompatible avec les dispositions du Code de l’expropriation et ne peut être retenue. Seule la méthode par comparaison, fondée sur l’analyse de mutations récentes de biens similaires, permet une évaluation conforme au droit. Les termes de comparaison doivent être appropriés à la nature réelle des biens (terrains agricoles non bâtis en zone AU) et situés dans la même zone géographique. La présence de panneaux publicitaires implantés sur le terrain constitue un élément de valorisation actuelle du bien, distinct de tout usage futur, et justifie une majoration du prix au mètre carré pour la parcelle concernée. L’indemnité d’éviction du fermier reste à la charge du vendeur, même en cas de préemption, car le vendeur savait, en déclarant son intention d’aliéner, qu’une telle indemnité pourrait être due en cas de rupture du bail. La commission d’agence, lorsqu’elle est mentionnée dans le compromis de vente et dans la déclaration d’intention d’aliéner, doit être supportée par la collectivité qui préempte, car elle se substitue à l’acquéreur pressenti. Les frais de représentation et les débours justifiés (expertise privée) peuvent être mis à la charge de la collectivité au titre de l’article 700 du Code de procédure civile.

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La préemption urbaine confère à la collectivité le droit de se substituer à l’acquéreur, mais le juge dispose d’un pouvoir souverain pour déterminer la valeur du bien en fonction de son usage effectif à la date d’approbation du PLU. La qualification de terrains à bâtir exige que les terrains soient situés en zone constructible et effectivement desservis par une voie d’accès et les réseaux nécessaires. La méthode du bilan-promoteur est incompatible avec le Code de l’expropriation.

Une commune a exercé son droit de préemption urbaine sur deux parcelles non bâties situées en zone à urbaniser (zone 1AUx) d’une zone d’aménagement concertée. Les propriétaires avaient déclaré leur intention d’aliéner ces parcelles pour un prix de 3,47 millions d’euros. La commune a offert 592 000 euros, évaluation fixée par le service des domaines. Les propriétaires ayant rejeté cette offre, la commune a saisi le juge de l’expropriation pour la fixation du prix. Les propriétaires contestaient cette évaluation et demandaient un prix nettement supérieur, arguant que les terrains devaient être qualifiés de terrains à bâtir et que leur situation géographique favorable (proximité d’axes routiers majeurs et de zones commerciales) justifiait une valorisation bien plus importante. Ils invoquaient également la présence de panneaux publicitaires implantés sur l’une des parcelles et proposaient une méthode d’évaluation par bilan-promoteur. La commune soutenait que les terrains, bien que situés en zone constructible, ne répondaient pas aux conditions légales de terrains à bâtir faute d’accès direct et de raccordement immédiat aux réseaux. Le juge devait déterminer la date de référence pour apprécier l’usage effectif des biens, qualifier juridiquement les terrains, choisir la méthode d’évaluation appropriée et fixer le prix, ainsi que trancher les questions relatives à la commission d’agence et à l’indemnité d’éviction du fermier exploitant les parcelles.

• Terrains situés en zone 1AUx du PLU (zone constructible)
• Absence d’accès carrossable direct à la voie publique
• Réseaux (électricité, eau, assainissement) à proximité mais nécessitant travaux de viabilisation
• Impossibilité de branchement immédiat aux réseaux publics
• Nature agricole effective des parcelles à la date de référence (1er mars 2018)
• Présence de panneaux publicitaires générant des revenus locatifs actuels
• Bail rural en cours d’exploitation des parcelles

• Transport sur les lieux (20-21 mars 2025) constatant l’absence d’accès carrossable direct et la présence de panneaux publicitaires
• Contrat de location des panneaux publicitaires (6 ans à partir de janvier 2023)
• Rapport d’expertise privée de M. O. reconnaissant la proximité des réseaux sans branchement immédiat
• Huit mutations de terrains agricoles en zone 1AUx entre 2020 et 2024 (termes de comparaison)
• Décisions antérieures du juge de l’expropriation sur la même commune (2021-2024)
• Documents d’urbanisme (PLU, OAP) caractérisant la zone 1AUx

La commune doit verser aux propriétaires une indemnité totale de 596 041,50 euros pour l’acquisition des deux parcelles, majorée de 173 376 euros au titre de la commission d’agence et de 8 000 euros (5 000 euros au titre de l’article 700 et 3 000 euros pour l’expertise). Les propriétaires restent tenus de verser 19 264 euros au fermier à titre d’indemnité d’éviction. La commune supporte seuls les dépens de la procédure.

• Versement par la commune de 596 041,50 € pour le prix des parcelles
• Versement par la commune de 173 376 € pour la commission d’agence
• Versement par la commune de 5 000 € au titre de l’article 700 du Code de procédure civile
• Versement par la commune de 3 000 € en remboursement de l’expertise privée
• Paiement par les propriétaires de 19 264 € d’indemnité d’éviction au fermier
• Prise en charge par la commune de l’intégralité des dépens de la procédure

À faire

• Vérifier la date d’approbation du PLU ou de sa dernière modification affectant la zone pour fixer la date de référence
• Collecter les mutations récentes de biens comparables (même nature, même zone, même période) pour la méthode par comparaison
• Documenter précisément l’état des réseaux (électricité, eau, assainissement) et les travaux nécessaires pour le raccordement
• Analyser les contrats de location ou d’exploitation (panneaux publicitaires, baux ruraux) pour valoriser les revenus actuels
• Produire un rapport d’expertise détaillé sur la configuration matérielle des parcelles et l’accessibilité

À éviter

• Ne pas retenir la méthode du bilan-promoteur qui prend en compte l’usage futur et les coûts d’aménagement
• Ne pas qualifier de terrains à bâtir des parcelles nécessitant des travaux de viabilisation pour se raccorder aux réseaux
• Ne pas écarter les termes de comparaison sans justification précise de leur non-pertinence
• Ne pas oublier que l’indemnité d’éviction du fermier reste à charge du vendeur même en cas de préemption
• Ne pas contester la décision de préemption devant le juge judiciaire (incompétence ratione materiae)

La date de référence pour déterminer l’usage effectif d’un bien préempté

La date de référence pour déterminer l’usage effectif du bien est celle à laquelle est devenue opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols (POS) ou le plan local d’urbanisme (PLU) et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien. En l’espèce, le PLU de la commune est devenu opposable aux tiers le 1er mars 2018. Une modification ultérieure intervenue le 11 juillet 2019 n’ayant pas affecté les caractéristiques de la zone 1AUx où sont situées les parcelles préemptées, la date de référence a été fixée au 1er mars 2018.

La qualification de terrains à bâtir selon l’article L322-3 du Code de l’expropriation

L’article L322-3 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique énonce que la qualification de terrains à bâtir est réservée aux terrains qui, à la date de référence, sont à la fois situés dans un secteur désigné comme constructible par un document d’urbanisme et effectivement desservis par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, si nécessaire, un réseau d’assainissement. Ces réseaux doivent être situés à proximité immédiate des terrains et être de dimensions adaptées à la capacité de construction. Lorsque les terrains sont situés dans une zone désignée comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension des réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone. Les terrains qui ne répondent pas à ces conditions sont évalués en fonction de leur seul usage effectif. En l’espèce, bien que les parcelles soient situées en zone 1AUx permettant une constructibilité sous certaines conditions, elles ne disposaient pas d’un accès direct par voie carrossable à la voie publique. Des travaux de viabilisation sur 18 mètres étaient nécessaires pour relier les parcelles au réseau électrique, et des travaux similaires étaient requis pour les réseaux d’assainissement et d’eau. Aucun branchement immédiat n’était possible. Par conséquent, les parcelles ne constituaient pas des terrains à bâtir au sens de la loi et devaient être évaluées selon leur usage effectif de terrains agricoles.

La charge de la preuve de l’insuffisance des réseaux au regard de l’ensemble de la zone

Lorsque la qualification de terrains à bâtir n’est contestée qu’au motif de l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone, il incombe à l’expropriant, responsable de l’aménagement de celle-ci et seul en possession des informations issues du dossier technique, de rapporter la preuve de cette insuffisance. Cette règle procédurale protège le propriétaire en inversant la charge de la preuve sur un point technique dont seule la collectivité dispose des éléments.

L’inadmissibilité de la méthode du bilan-promoteur pour l’évaluation d’un bien préempté

La méthode dite du bilan-promoteur consiste à déterminer la valeur d’un terrain en partant du prix de vente final d’une opération de promotion et en déduisant le coût des travaux et les frais liés à l’opération. Cette méthode prend en compte l’usage futur du bien et les coûts d’aménagements non encore réalisés. Elle se heurte aux dispositions des articles L322-1 et L322-2 du Code de l’expropriation qui imposent que les parcelles préemptées soient évaluées en fonction de leur consistance au jour du jugement et de leur usage effectif à la date de référence. En l’espèce, le rapport d’expertise produit par les propriétaires retenait cette méthode en prenant en compte les futurs loyers commerciaux et les coûts d’aménagement. Cette approche a été rejetée, et seule la méthode d’évaluation par comparaison a été retenue.

La méthode d’évaluation par comparaison et le choix des termes de comparaison

Le juge de l’expropriation choisit souverainement les termes de comparaison qui lui apparaissent les plus pertinents en considération de la situation du terrain et fixe, également souverainement, le montant de l’indemnité. Les termes de comparaison doivent être appropriés à la nature et à la qualification des biens expropriés. En l’espèce, ont été écartés les termes correspondant à des cessions entre collectivités ainsi que les terrains qualifiés de terrains à bâtir ou bâtis. Ont été retenus les termes en nature de terre agricole non bâtie, situés dans la même zone géographique et en zone 1AUx du PLU. L’analyse de huit mutations de terrains agricoles en zone 1AUx entre 2020 et 2024 a révélé une moyenne de 30 euros par mètre carré, avec une tendance à la hausse entre 2022 et 2024 (passage de 24-26 euros à 30 euros par mètre carré). Des décisions antérieures du juge de l’expropriation sur la même commune ont confirmé cette fourchette de prix pour des terrains agricoles en zone AU.

La valorisation des panneaux publicitaires implantés sur le terrain

La présence de panneaux publicitaires implantés sur le terrain constitue un élément de valorisation actuelle du bien, distinct de tout usage futur. Lorsqu’un contrat de location de panneaux publicitaires est en cours, la valeur vénale du terrain d’assise peut être déterminée en retenant un multiple du loyer annuel. En l’espèce, deux panneaux d’une surface totale de 32 mètres carrés étaient implantés sur l’une des parcelles, loués pour 6 ans à compter de janvier 2023. La valeur vénale du terrain d’assise a été fixée à cinq fois le montant du loyer annuel, soit 15 000 euros, conformément à la proposition de la commune.

L’indemnité d’éviction du fermier et sa charge en cas de préemption

En vertu de l’article L411-32 du Code rural, la préemption de l’immeuble ne décharge pas le vendeur bailleur de son obligation de régler l’indemnité d’éviction stipulée originairement dans la déclaration d’intention d’aliéner. Contrairement à une expropriation, le vendeur qui déclare son intention d’aliéner sait qu’une indemnité d’éviction du fermier peut être due à sa charge en cas de rupture du bail. En l’espèce, les parcelles étaient louées à un fermier depuis les années 1990 dans le cadre d’un bail rural. L’indemnité d’éviction mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner s’élevait à 19 264 euros. Cette indemnité est restée à la charge des propriétaires, même après l’exercice du droit de préemption par la commune.

La prise en charge de la commission d’agence par la collectivité qui préempte

En vertu des articles 6 de la loi du 2 janvier 1970, 73 du décret du 20 juillet 1972 et 1103 du Code civil, les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites. La déclaration d’intention d’aliéner doit comporter l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée. Lorsque le montant de la commission d’agence et la partie qui en est tenue sont mentionnés dans le compromis de vente et dans la déclaration d’intention d’aliéner, la collectivité qui exerce son droit de préemption et se substitue à l’acquéreur pressenti est tenue de prendre en charge la rémunération de l’intermédiaire incombant à cet acquéreur. En l’espèce, le compromis de vente stipulait un prix de 3 467 520 euros et des honoraires d’agence de 173 376 euros à la charge de l’acquéreur. La déclaration d’intention d’aliéner mentionnait également cette commission. La commune a donc été condamnée à payer cette somme au titre des frais de commission d’agence.

Les frais de représentation et les débours au titre de l’article 700 du Code de procédure civile

L’article 700 du Code de procédure civile permet au juge de condamner la partie perdante au paiement d’une somme au titre des frais de représentation et des débours justifiés. En l’espèce, la commune a été condamnée à payer 5 000 euros au titre de l’article 700 et 3 000 euros en remboursement du rapport d’expertise privée produit par les propriétaires pour justifier leurs prétentions.

Article L322-3 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article L322-1 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article L322-2 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article L322-23 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article R151-20 du Code de l’urbanisme, Article L213-4 du Code de l’urbanisme, Article R213-11 du Code de l’urbanisme, Article R311-10 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article R311-9 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article R311-32 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article L411-32 du Code rural, Article 6 de la loi n°70-9 du 2 janvier 1970, Article 73 du décret n°72-678 du 20 juillet 1972, Article 1103 du Code civil, Article L213-2 du Code de l’urbanisme, Article L312-1 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, Article 700 du Code de procédure civile, Article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789

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