Permis de construire et interdiction des centrales photovoltaïques en zone rouge d’un PPRi

L’article L. 562-1, II, du code de l’environnement permet aux plans de prévention des risques naturels prévisibles de définir des exceptions aux interdictions afin de permettre l’implantation d’installations de production d’énergie solaire, sous réserve de ne pas aggraver les risques. L’article L. 562-4-2 autorise le préfet, après consultation des collectivités concernées, à définir de telles exceptions par une décision motivée rendue publique. Ces exceptions deviennent immédiatement opposables, mais cessent de l’être si elles ne sont pas reprises dans le délai de dix-huit mois suivant cette décision. Ce dispositif n’habilite toutefois pas le préfet à déroger au cas par cas aux règles du PPRi lors de l’examen d’une demande individuelle.

En zone rouge, le PPRi autorise seulement, sous conditions, les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics et qui ne peuvent être implantées ailleurs. La contribution d’une centrale photovoltaïque à la production d’électricité destinée au public ne suffit pas à établir cette nécessité. La puissance projetée et les caractéristiques du projet peuvent être appréciées souverainement par les juges du fond, sans dénaturation.

Dès lors que le PPRi interdit la construction, le moyen tiré de l’absence d’aggravation du risque et de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme devient inopérant. Le Conseil d’État valide également le rejet d’un argument qui n’avait pas été soumis aux juges du fond avant la clôture de l’instruction.

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Le projet de centrale photovoltaïque flottante était implanté en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation. Le préfet ne pouvait écarter au cas par cas les interdictions prévues par ce plan. En outre, la société n’établissait pas que la centrale, d’une puissance de 8 à 12 MWc, était nécessaire au fonctionnement des services publics. Le pourvoi contre le refus de permis a été rejeté.

Une société a demandé un permis de construire pour une centrale photovoltaïque flottante implantée sur un plan d’eau situé en Gironde. Le préfet a implicitement refusé cette demande, puis a pris un arrêté exprès de refus, en se fondant sur l’implantation du projet en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation et sur l’absence d’exception applicable.

Après transmission du dossier à la cour administrative d’appel, celle-ci a rejeté la demande d’annulation. La société a formé un pourvoi en cassation, reprochant notamment à la cour d’avoir mal interprété les règles relatives aux exceptions au PPRi et à la sécurité publique.

Le Conseil d’État juge que le préfet ne peut pas écarter au cas par cas les interdictions du PPRi. Il relève également que le projet, d’une puissance de 8 à 12 MWc, n’était pas établi comme nécessaire au fonctionnement des services publics. Le pourvoi est rejeté.

• Identifier une interdiction applicable dans la zone rouge du PPRi
• Vérifier l’existence d’une exception prévue par le plan
• Établir que l’installation est nécessaire au fonctionnement des services publics
• Démontrer qu’elle ne peut être implantée dans un autre lieu
• Apprécier les caractéristiques et la puissance du projet
• Écarter toute dérogation préfectorale individuelle non prévue par le PPRi

• Classement du terrain en zone rouge du PPRi
• Dispositions du PPRi interdisant les constructions nouvelles
• Caractéristiques techniques de la centrale photovoltaïque flottante
• Puissance projetée comprise entre 8 et 12 MWc
• Absence d’éléments établissant la nécessité pour le service public

Le demandeur ne peut obtenir le permis en invoquant seulement la production d’électricité destinée au public ou l’absence d’aggravation du risque. L’administration doit appliquer les interdictions du PPRi, sauf exception régulièrement définie selon la procédure prévue par le code de l’environnement.

• Refus du permis maintenu pour le demandeur
• Interdiction du projet en zone rouge confirmée
• Absence de dérogation préfectorale individuelle opposable
• Moyen fondé sur l’article R. 111-2 rendu inopérant
• Rejet des frais irrépétibles demandés au titre de l’article L. 761-1

À faire

• Identifier le zonage applicable du PPRi
• Recenser les interdictions et exceptions prévues
• Vérifier la procédure de consultation préfectorale
• Établir la nécessité de l’installation pour le service public
• Documenter l’impossibilité d’une implantation alternative

À éviter

• Solliciter une dérogation préfectorale au cas par cas
• Confondre intérêt collectif et nécessité du service public
• Omettre les caractéristiques et la puissance du projet
• Invoquer un moyen nouveau après la clôture de l’instruction
• Se limiter à démontrer l’absence d’aggravation du risque

Les exceptions préfectorales aux interdictions des PPRi

L’article L. 562-4-2 du code de l’environnement permet au préfet, après consultation des maires et présidents d’établissements publics de coopération intercommunale concernés, de définir des exceptions par décision motivée rendue publique. Ces exceptions sont immédiatement opposables, mais cessent de l’être si elles ne sont pas reprises dans les dix-huit mois. Le texte ne permet pas une dérogation préfectorale au cas par cas lors de l’examen d’un permis.

Les installations autorisées en zone rouge

Le PPRi autorise uniquement les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics et qui ne peuvent être implantées ailleurs. La contribution d’une centrale solaire à la production d’électricité destinée au public ne suffit pas à établir cette nécessité. La puissance projetée et les caractéristiques du projet peuvent justifier l’appréciation souveraine des juges du fond.

Le moyen nouveau devant les juges du fond

Un moyen tiré de l’absence de qualification de construction au sens du PPRi ne peut être reproché à la cour de ne pas l’avoir examiné lorsqu’il n’a pas été présenté avant la clôture de l’instruction. L’insuffisance de motivation et l’erreur de droit ne sont alors pas caractérisées.

Article R. 311-6 du code de justice administrative, Article L. 761-1 du code de justice administrative, Article L. 562-1 du code de l’environnement, Article L. 562-4-2 du code de l’environnement, Article L. 562-4-1 du code de l’environnement, Article R. 111-2 du code de l’urbanisme