Plan local d’urbanisme intercommunal : erreurs d’évaluation et recours possibles

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu les procédures suivantes :

Procédures contentieuses antérieures :

Par quatre demandes distinctes M. B… H… et Mme G… H…, Mme F… E… et Mme J… D…, M. I… E… et Mme C… A… ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler la délibération du 26 mai 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Pays Rhin-Brisach a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal.

Par un jugement n° 2104976, 2104978, 2105125, 2107773 du 28 septembre 2023, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leurs demandes.

Procédures devant la cour :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 28 novembre 2023, 27 janvier 2025 et 28 mars 2025, sous le n° 23NC03466, M. I… E…, représenté par Me Verdin, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. d’annuler la délibération du 26 mai 2021 ;
3. de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays de Rhin-Brisach une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• les indicateurs nécessaires à l’évaluation des résultats de l’application du plan local d’urbanisme intercommunal ne sont pas précisés par le rapport de présentation, en méconnaissance des articles L. 153-27 et R. 151-4 du code de l’urbanisme ;
• l’analyse de la consommation foncière prévue par les dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme est entachée d’insuffisances ;
• les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain devant figurer dans le projet d’aménagement et de développement durables en application de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme sont insuffisamment définis ;
• le classement d’une partie de ses parcelles en zone agricole est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
• la délibération attaquée méconnaît les objectifs de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 août 2024 et le 27 février 2025, la communauté de communes Alsace Rhin Brisach, venant aux droits de la communauté de communes du Pays de Rhin-Brisach, représentée par Me Cereja, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. E… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 28 novembre 2023, 27 janvier 2025 et 28 mars 2025, sous le n° 23NC03467, Mme F… E… et Mme J… D…, représentées par Me Verdin, demandent à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. d’annuler la délibération du 26 mai 2021 ;
3. de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays de Rhin-Brisach une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutiennent que :

• les indicateurs nécessaires à l’évaluation des résultats de l’application du plan local d’urbanisme intercommunal ne sont pas précisés par le rapport de présentation, en méconnaissance des articles L. 153-27 et R. 151-4 du code de l’urbanisme ;
• l’analyse de la consommation foncière prévue par les dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme est entachée d’insuffisances ;
• les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain devant figurer dans le projet d’aménagement et de développement durables en application de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme sont insuffisamment définis ;
• le classement de leurs parcelles en zone à urbaniser dite  » 2AUa  » est entaché d’erreur de droit dans l’application de l’article R. 151-20 du code de l’urbanisme ;
• ce classement est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
• le classement des parcelles cadastrées section 41 n°79 à 94 en zone UB et celui de la parcelle cadastrée section 41 n° 75 en zone 2AU sont entachés de détournement de pouvoir et d’erreur manifeste d’appréciation ;
• la délibération attaquée méconnaît les objectifs de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 août 2024 et le 27 février 2025, la communauté de communes Alsace Rhin Brisach, venant aux droits de la communauté de communes du Pays de Rhin-Brisach, représentée par Me Cereja, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme E… et Mme D… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

III. Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 28 novembre 2023, 27 janvier 2025 et 28 mars 2025, sous le n° 23NC03469, Mme C… A…, représentée par Me Verdin, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. d’annuler la délibération du 26 mai 2021 ;
3. de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays de Rhin-Brisach une somme de 2000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• les indicateurs nécessaires à l’évaluation des résultats de l’application du plan local d’urbanisme intercommunal ne sont pas précisés par le rapport de présentation, en méconnaissance des articles L. 153-27 et R. 151-4 du code de l’urbanisme ;
• l’analyse de la consommation foncière prévue par les dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme est entachée d’insuffisances ;
• les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain devant figurer dans le projet d’aménagement et de développement durables en application de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme sont insuffisamment définis ;
• le classement d’une partie de ses parcelles en zone agricole est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
• la délibération attaquée méconnaît les objectifs de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 août 2024 et le 27 février 2025, la communauté de communes Alsace Rhin Brisach, venant aux droits de la communauté de communes du Pays de Rhin-Brisach, représentée par Me Cereja, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. E… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Berthou,
• les conclusions de M. Meisse, rapporteur public,
• et les observations de Me Verdin pour M. E…, Mmes E… et D… et Mme A…, et de Me Isselin pour la communauté de communes Alsace Rhin Brisach.

Considérant ce qui suit :

1. Les présentes requêtes enregistrées sous les n° 23NC03466, 23NC03467 et 23NC03469 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.
2. Les communautés de communes Essor du Rhin et Pays de Brisach ont chacune prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), respectivement les 21 décembre et 5 octobre 2015. Suite à leur fusion au 1er janvier 2017 au sein de la communauté de communes Pays Rhin-Brisach (CCPRB), aux droits de laquelle vient la communauté de commune Alsace Rhin Brisach, celle-ci a, par une délibération du 27 mars 2017, décidé de fusionner les procédures d’élaboration des deux documents d’urbanisme. Par une délibération du 26 mai 2021, le conseil communautaire de la CCPRB a approuvé le PLUi. Par les présentes requêtes M. E…, Mmes E… et D… et Mme A… demandent à la cour d’annuler le jugement du 28 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leurs demandes dirigées contre cette délibération.

Sur la légalité de la délibération du 26 mai 2021 :

1. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dans sa version applicable à l’espèce :  » Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (…) « 
2. D’une part, il résulte de l’application de ces dispositions que le rapport de présentation du PLUi litigieux doit comprendre une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période 2011 à 2021. Il ressort des pièces du dossier que ledit rapport ne comporte qu’une analyse de la consommation foncière entre 2002 et 2015 figurant dans sa partie 1.a.2 intitulée  » Consommation foncière et capacités de mutation des espaces bâtis « . Il y est notamment relevé que la loi impose une analyse de la consommation du sol sur au moins 10 ans à la date d’approbation du PLUi et que cette question devra en conséquence faire l’objet d’une réactualisation tout au long de la procédure d’élaboration. La CCPRB soutient qu’ont ainsi été recensés, au cours de ladite procédure, les projets qui engendraient de la consommation foncière supplémentaire et que cette actualisation, qui figure dans la partie 1.b.1. du rapport de présentation intitulée  » Atlas du potentiel de densification de l’enveloppe T0  » et dans la partie 1.d intitulée  » Rapport justificatif « , démontre la comptabilisation des surfaces en question et leur prise en compte jusqu’à l’arrêt du PLUi. Toutefois, le décompte ainsi opéré dans l’atlas du potentiel de densification et évoqué dans le rapport justificatif a pour seul objet de recenser le potentiel de réalisation d’habitat au sein de l’enveloppe urbaine. Ce recensement ne porte ainsi que sur des parcelles situées dans les enveloppes urbaines des communes membres de la CCPRB sans d’ailleurs porter sur les parcelles destinées aux activités économiques. En outre, pour ce qui est tant des parcelles destinées à des équipements publics que celles destinées à l’habitat, il ne distingue pas les projets qui ont effectivement conduit à une artificialisation des sols de ceux qui sont implantées sur des parcelles d’ores et déjà artificialisées. Il ne saurait, par suite, valoir réactualisation des chiffres de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour la période 2011 à 2021 précédant l’approbation du PLUi au sens des dispositions précitées.
3. D’autre part, la pièce 1.a.2 du rapport présentation identifie, en page 26, une surface de 163,6 hectares urbanisés entre 2002 et 2015, alors que le calcul du total de la consommation de chaque commune figurant dans la pièce 1a.2.8 du rapport de présentation aboutit à une consommation foncière, pour la même période, de 251,69 hectares sans qu’aucun élément méthodologique figurant au PLUi ne permette d’expliquer cette différence.
4. Il résulte de tout ce qui précède que l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers figurant au rapport de présentation est entachée d’insuffisances caractérisées tant en ce qui concerne la période prise en compte que la cohérence des données présentées dans les différentes parties du document. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme doit être accueilli dans ses deux branches.
5. En second lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme dans sa version alors en vigueur :  » Le projet d’aménagement et de développement durables (…) fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. (…) « 
6. Il ressort des pièces du dossier que si le projet d’aménagement et de développement durable fixe un objectif chiffré de consommation foncière en extension uniquement pour l’habitat de 90 hectares en densification et 120 hectares à l’horizon 2036, sans porter sur d’autres activités notamment économiques, et ne précise pas si la densification porte sur des parcelles déjà artificialisées ou non. En particulier, si l’orientation 11 comprend un encadré intitulé  » objectifs chiffrés de la consommation d’espace complémentaires « , il y est indiqué qu’il ne s’agit que d’extraits du rapport de présentation. En outre, les données ainsi recensées ne représentent qu’une comparaison, par rapport aux documents d’urbanisme antérieurs, des réductions des zones urbaines, des zones d’extension à vocation principale d’habitat, des zones d’urbanisation différée à vocation principale d’habitat et indiquent la protection de 70,2 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers supplémentaires. Leur seule indication ne saurait suffire à fixer un objectif chiffré de modération de la consommation de l’espace au sens du code de l’urbanisme, distincte de la seule notion de consommation foncière, dès lors que la réalité d’une telle modération ne peut qu’être appréciée qu’au regard de la consommation effective de tels espaces dans le passé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme doit être accueilli.
7. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’apparaît, en l’état de l’instruction, susceptible de fonder l’annulation de la délibération attaquée.
8. Il résulte de tout ce qui précède que M. E…, Mmes E… et D… et Mme A… sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leurs demandes tendant à l’annulation de la délibération du conseil communautaire de la CCPRB du 26 mai 2021. Par suite, il y a lieu d’annuler ce jugement et cette délibération, ainsi que la décision du 15 septembre 2021 de rejet du recours gracieux formé par Mme A….

Sur les frais de l’instance :

1. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de M. E…, de Mmes E… et D… ou de Mme A…, qui ne sont pas parties perdantes, les sommes que la communauté de communes Alsace Rhin Brisach demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
2. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la communauté de communes Alsace Rhin Brisach une somme respective de 2 000 euros au titre des frais exposés, d’une part, par M. E…, d’autre part, par Mmes E… et D… et, enfin, par Mme A… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

1. Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 28 septembre 2023 est annulé.
2. Article 2 : La délibération de la communauté de communes du Pays de Rhin-Brisach du 26 mai 2021 est annulée.
3. Article 3 : La décision du 15 septembre 2021 rejetant le recours gracieux formé par Mme A… est annulée.
4. Article 4 : La communauté de communes Alsace Rhin Brisach versera à M. E… la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
5. Article 5 : La communauté de communes Alsace Rhin Brisach versera à Mme E… et Mme D… la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
6. Article 6 : La communauté de communes Alsace Rhin Brisach versera à Mme A… la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
7. Article 7 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Alsace Rhin- Brisach sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
8. Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à M. I… E…, à Mme F… E…, à Mme J… D…, à Mme C… A… et à la communauté de communes Alsace Rhin Brisach.

Délibéré après l’audience du 19 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

• Mme Bauer, présidente,
• M. Berthou, premier conseiller,
• M. Lusset, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025.

Le rapporteur,
Signé : D. BERTHOU

La présidente,
Signé : S. BAUER

Le greffier,
Signé : F. LORRAIN

La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
Le greffier,
F. LORRAIN